III SA/Kr 1284/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej C. W. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 16 maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej C. W. o przyznanie płatności bezpośredniej (ozn. dalej OB) na rok 2011, obejmujący jednolitą płatność obszarową (JPO). Ponadto strona zawnioskowała o przyznanie na 2011 r.: uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęce - PZ) i płatności do krów i owiec (PK). W/w wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru działek rolnych, znajdujących się w pow. [...], gm. A, obr. ewid.: B nr [...] i C nr [...]. Strona zadeklarowała pow. 3,82 ha (do płatności JPO), 3,17 ha (PZ) i 10 sztuk samic z gatunku bydło domowe. Do płatności do krów skarżąca zgłosiła 10 sztuk bydła domowego (Bos taurus) o nr [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...]. Zgodnie z zapisami w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, na dzień 31 maja 2011 r. posiadaczem zgłoszonych przez skarżącą sztuk bydła był jej mąż T. W., z którym skarżąca pozostaje we wspólności majątkowej małżeńskiej. W toku postępowania mąż skarżącej złożył oświadczenie, że pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącą i wyraża zgodę na uwzględnienie zwierząt będących w jego posiadaniu, przy ustalaniu powierzchni, do której przysługuje płatność zwierzęca skarżącej. Mąż skarżącej złożył także oświadczenie o wyrażeniu zgody na uwzględnienie ww. zwierząt, których był współposiadaczem, do płatności do krów. Jednakże jako osobę, która się ubiega o płatność do krów wpisał siebie. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR o nr [...] z dnia [...] 2012 r. Na mocy ww. decyzji skarżącej przyznano za 2011 r. płatność JPO i PZ do powierzchni zadeklarowanej. Odmówiono natomiast przyznania płatności do krów i nałożono sankcję, argumentując, iż podane zwierzęta, na dzień 31 maja 2011r., nie przebywały według danych systemowych w siedzibie wnioskodawcy, tylko jego małżonka, a zdaniem organu podstawowym kryterium przyznania wnioskowanej płatności jest posiadanie zwierząt zarejestrowanych na wnioskodawcę. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie w zakresie odmowy przyznania płatności (PK). Podniosła, że zwierzęta zarejestrowane są na jej męża, z którym wspólnie prowadzi gospodarstwo rolne i nie posiada rozdzielności majątkowej. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymano stanowisko organu pierwszej instancji, wymieniając jako przyczynę negatywnego rozstrzygnięcia odnośnie płatności PK okoliczność, że zgłoszone do tej płatności sztuki bydła nigdy nie były zarejestrowane w siedzibie stada skarżącej. Powołując się na treść art. 7 ust. 2b, 2c i ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stwierdzono, że płatności PK może być przyznana tylko rolnikowi, który złożył wniosek o płatność JPO i może ją otrzymać oraz posiada lub współposiada krowy uprawniające do płatności PK (w odpowiednim wielki i ilości), zarejestrowane na siebie w odpowiednim dla ww. płatności terminie w prowadzonym przez ARiMR odpowiednim rejestrze dot. zwierząt gospodarskich. Według organu ww. przepis nie daje możliwości przyznania płatności PK także rolnikowi, który złożył wniosek o płatność JPO i może ją otrzymać oraz posiada lub współposiada krowy uprawniające do płatności PK, ale zarejestrowane na współposiadacza tych zwierząt (może to być małżonek, brat itp.) nie wnioskującego o wsparcie tego rodzaju. Brak zarejestrowania zwierzęcia zgłaszanego do płatności PK na osobę wnioskującą o przyznanie tych płatności, oznacza brak możliwości uzyskania w/w płatności do takiego zwierzęcia. Zgody, o której mowa w art. 7 ust. 7 ww. ustawy udzielić może zatem jedynie osoba, na którą takie zwierzę zgłaszane do płatności PK nie jest zarejestrowane, ale jest jego współposiadaczem (np. mąż osoby zgłaszającej ww. zwierzę do płatności). Przepis ten powinien być bowiem odczytywany w powiązaniu z przepisem art. 7 ust. 2b pkt 2 lit. b, wskazującym podmioty mogące starać się o ten rodzaj wsparcia. Takie ujęcie konsekwencji w/w przepisów ustawy pozwala m.in. na uniknięcie sytuacji, w której wniosek o ww. płatności poprawny pod względem administracyjnym był kwestionowany z uwagi na kwestie związane z prawami współposiadaczy do dysponowania zwierzęciem zgłaszanym do tych płatności. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła błędną interpretację art. 7 ust. 2b i 2c oraz ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także naruszenie art. 7, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na złożone do akt sprawy oświadczenia męża wyrażające zgodę na zakwalifikowanie zgłoszonych zwierząt do płatności PZ i PK. Podniosła też, że współposiada wraz z mężem zgłoszone zwierzęta na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej - "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W badanej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego albowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż materiał dowodowy, w oparciu o który ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy musi być kompletny, a rozstrzygniecie sprawy musi poprzedzać "wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego", co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ponieważ do decyzji tych stosuje się art. 107 § 3 K.p.a. Nadto w postępowaniu tym stosuje się zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6 do art. 16 K.p.a., przy czym niektóre z nich z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z treści przytoczonego art. 3 ust. 1 i 2 ustawy. Modyfikacje te dotyczą zasady ogólnej K.p.a. obowiązku informacyjnego organu statuowanej w art. 9 K.p.a. oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wynikającej z treści art. 10 K.p.a. W postępowaniach tych stosuje się natomiast pozostałe zasady K.p.a., takie jak: zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasada pisemności, zasada przekonywania, zasada oddziaływania w toku postępowania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasada dwuinstancyjności postępowania, zasada trwałości decyzji ostatecznych, zasada prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego. Z całą pewnością natomiast zastosowanie znajduje norma prawna zawarta w art. 80 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez nieodniesienie się do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą - w trakcie całego postępowania administracyjnego - zarzutu, iż skarżąca wraz z małżonkiem są współwłaścicielami i współposiadaczami gospodarstwa rolnego na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej, w tym również stada bydła. Organy przyjęły, że materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia odmowy przyznania skarżącemu płatności w zakresie specjalnego wsparcia do samic z gatunku owca stanowił art. 7 ust. 2b pkt 2 lit. b o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z treści którego wynika, że rolnikowi który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie płatności do krów i owiec, jeżeli w dniu 31 maja danego roku posiada co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa mających co najmniej 12 miesięcy życia, znajdujących się w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym, co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 7 cyt. ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie w przypadku gdy działka rolna lub zwierzę, o którym mowa w art. 7 ust. 2b pkt 2 cyt. ustawy, w dniu 31 maja danego roku jest przedmiotem współposiadania, płatności obszarowe lub płatność do krów i owiec przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrażą zgodę. Na tle przywołanego przepisu organy wywiodły, że zgłoszenie do płatności do krów i owiec, których rolnik ubiegający się o płatność nie jest posiadaczem, co wynika z wpisu do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, należy potraktować jako przedeklarowanie liczby zwierząt. W konsekwencji zaś przyjęły, że skoro sztuki zwierząt o podanych przez skarżącą numerach nie przebywały na dzień 31 maja 2010 r. w siedzibie stada skarżącej, albowiem zgodnie z wpisem do rejestru znajdowały się w siedzibie stada męża skarżącej, to nie spełniła ona obligatoryjnych warunków do przyznania płatności PK. Jednocześnie stwierdzono, że cyt. wyż. przepis nie daje możliwości przyznania płatności PK także rolnikowi, który złożył wniosek o płatność JPO i może ją otrzymać oraz posiada lub współposiada krowy uprawniające do płatności PK, ale zarejestrowane na współposiadacza tych zwierząt (może to być małżonek, brat itp.) nie wnioskującego o wsparcie tego rodzaju. Brak zarejestrowania zwierzęcia zgłaszanego do płatności PK na osobę wnioskującą o przyznanie tych płatności, oznacza brak możliwości uzyskania w/w płatności do takiego zwierzęcia. Zgody, o której mowa w art. 7 ust. 7 ww. ustawy zdaniem organu udzielić może jedynie osoba, na którą takie zwierzę zgłaszane do płatności PK nie jest zarejestrowane, ale jest jego współposiadaczem (np. mąż osoby zgłaszającej ww. zwierzę do płatności). W ocenie Sądu zaprezentowane wyżej interpretacja art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego nie znajduje potwierdzenia w treści przepisu. Warunkiem przyznania wsparcia specjalnego w formie płatności do krów i owiec jest spełnienie w danym roku warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej (bezsporne) oraz posiadanie (co wymaga podkreślenia Sądu) w dniu 31 maja danego roku, co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa mających co najmniej 12 miesięcy życia, znajdujących się w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym. Potwierdzeniem stanu posiadania jest wpis dokonany w rejestrze zwierząt, zawierający dane posiadacza zwierzęcia. W przypadku gdy zwierzę, o którym mowa w art. 7 ust. 2b pkt 2 cyt. ustawy, w dniu 31 maja danego roku jest przedmiotem współposiadania, płatności obszarowe lub płatność do krów i owiec przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrażą zgodę. Jak wynika z powyższego jednym z wymogów uzyskania płatności do krów jest posiadanie zwierząt zgłoszonych do płatności. W powołanej ustawie nie zdefiniowano wprawdzie pojęcia posiadania, aczkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się cywilistyczne znaczenie tego pojęcia. Według przepisu art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie oznacza więc fizyczne władztwo nad rzeczą, któremu towarzyszy element psychiczny - zamiar władania rzeczą dla siebie. Zgodnie zaś z treścią art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Uprawnienie to jest konsekwencją przyjętej w art. 195 k.c. koncepcji prawa współwłasności jako prawa własności przysługującego niepodzielnie kilku osobom. Prawo to cechuje jedność przedmiotu własności, wielość podmiotów i niepodzielność samego prawa. Niepodzielność prawa wyraża się w tym, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy. Posiadanie rzeczy przez współwłaściciela jest zatem posiadaniem właścicielskim i samoistnym, stanowi bowiem realizację jego niepodzielnego prawa do rzeczy. Oznacza to, że z faktu posiadania rzeczy przez współwłaściciela wynika jedynie, iż korzysta on z tej rzeczy zgodnie z przysługującym mu prawem. Niewykonywanie prawa posiadania przez innych współwłaścicieli nie uprawnia do wniosku, że współwłaściciel posiadający przejmuje rzecz w samoistne posiadanie w zakresie ich uprawnień. W niniejszej sprawie organy wywiodły, że skoro skarżąca nie była wpisana do rejestru jako posiadacz zgłoszonych zwierząt zgłoszone sztuki bydła nie znajdowały się w posiadaniu skarżącej na dzień 31 maja 2011 r. Tymczasem w ocenie Sądu sam wpis do rejestru nie przesądza o tym czy wnioskodawca jest posiadaczem zgłaszanych zwierząt czy nie. Dlatego organy powinny ustalić zaistnienie w sprawie przesłanki posiadania zgłoszonego do płatności bydła również na podstawie innych dowodów, po rozważeniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Sąd ma tutaj na uwadze okoliczność, że skarżąca jest współwłaścicielem zgłoszonych zwierząt oraz fakt, że mąż skarżącej złożył oświadczenie, z którego wynika fakt współposiadania tych zwierząt wspólnie ze skarżącą. Na marginesie zauważyć należy, że z oświadczenia męża skarżącej w przedmiocie wyrażenia zgody na uwzględnienie zwierząt będących przedmiotem współposiadania do płatności PK (k. 4 akt admin.) wynika, że on sam się o tę płatność ubiega. Organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii i nie wyjaśniły czy jest to wynik oczywistej omyłki czy rzeczywistej woli męża skarżącego. Jednocześnie w ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie, że cyt. wyż. przepis nie daje możliwości przyznania płatności PK także rolnikowi, który złożył wniosek o płatność JPO i może ją otrzymać oraz posiada lub współposiada krowy uprawniające do płatności PK, ale zarejestrowane na współposiadacza tych zwierząt nie wnioskującego o wsparcie tego rodzaju. Taka wykładnia ww. przepisu w sposób nieuprawniony pozbawia możliwości ubiegania się o płatności PK tych współwłaścicieli, którzy nie widnieją w rejestrze jako posiadacze zgłoszonego bydła. Tym bardziej, że z treści ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. z 2008, Nr 204, poz. 1281) oraz treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych zamieszczanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych (Dz. U. z dnia 2 lipca 2004 r.), nie wynika obowiązek zamieszczania w rejestrze danych na temat współposiadaczy. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organy uznając, iż skarżąca nie była posiadaczem zgłoszonych do płatności PK zwierząt, jedynie na podstawie tego, że w rejestrze zwierząt gospodarskich nie była wymieniona jako ich posiadacz narusza zasady określone w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. To z kolei stanowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a). Natomiast przyjmując, że na podstawie art. 7 cyt. ustawy jedynie współposiadaczy ujawniony w rejestrze zwierząt jako ich posiadacz może ubiegać się o płatności PK, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy będą obowiązane do kompleksowego zebrania materiału dowodowego min. poprzez poczynienie– na podstawie wszelkich dopuszczalnych dowodów – ustalenia , czy skarżąca była we współposiadaniu zwierząt (w rozumieniu przepisów K.c.) zgłoszonych do płatności, na dzień 31 maja 2011 r. W zakresie stwierdzenia istnienia pozostałych przesłanek, a zwłaszcza wymaganego wpisu do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, organ powinien wziąć pod uwagę zawartą w niniejszym wyroku wykładnię art. 7 cyt. ustawy. Niezbędne jest także wyjaśnienie wątpliwości związanych z niejednoznacznym oświadczeniem męża skarżącej, który jako współwłaściciel wyraził zgodę na uwzględnienie zwierząt, których jest współposiadaczem do płatności PK. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.