III SA/Kr 1285/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skarg J. K. – K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2011 r. nr [...] z dnia 16 września 2011 r. nr [...] z dnia 16 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych skargi oddala Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), Sąd postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawami o sygn. akt III SA/Kr 1286/11, III SA/Kr 1287/11 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt III SA/Kr 1285/11. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 16 września 2011 r. nr [...], nr [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) – utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. znak: [...], znak: [...], znak: [...] o odmowie przyznania J. K. – K. świadczeń w formie zasiłków celowych na dofinansowanie do zakupu środków czystości, z przeznaczeniem na zakup żywności, na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną i gaz. Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 27 czerwca 2011 r. do ośrodka pomocy społecznej zgłosiła się skarżąca domagając się udzielenia jej pomocy na zakup środków czystości, na zakup żywności, na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną i gaz. Podczas przeprowadzania 29 czerwca 2011 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i z dwójką dzieci. Dochodem rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku była renta męża w wysokości 691,29 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł, zasiłki rodzinne w łącznej wysokości 159 zł oraz dochód skarżącej uzyskany z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 114,17 zł. Wnioskodawczyni oświadczyła, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. maju nie otrzymała świadczenia chorobowego - otrzymała je dopiero w miesiącu czerwcu. Ponadto dochód rodziny jest pomniejszony o kwotę 1082,46 zł - są to składki odprowadzane do ZUS z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej. Z analizy dochodów rodziny wynika, że w miesiącu maju nie zostało przekroczone kryterium wymienione w ustawie o pomocy społecznej jednakże organ nie znalazł podstaw do rozpatrzenia wniosku pozytywnie, wskazując na fakt, że rodzina wnioskodawczyni przekazała na rzecz osób trzecich część działek, będących ich własnością. Organ podkreślił, że działki, które są w posiadaniu rodziny wnioskodawczyni są zasobem. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości. W związku z powyższym organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie wykorzystuje odpowiednio zasobów, które posiada w celu poprawy swojej sytuacji życiowej. Na uwagę zasługuje również fakt, że w miesiącu czerwcu wnioskodawczyni otrzymała zwrot podatku za 2010 r. w łącznej wysokości 5196,25 zł. W związku z powyższym Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] 2011 r. znak: [...], znak: [...], znak: [...], orzekł o odmowie przyznania J. K. – K. świadczeń w formie zasiłków celowych na żądane przez nią cele. Od powyższych decyzji odwołania wniosła J. K. – K. podnosząc w nich, że przekazana darowizną własność części działek ornych, tj. około 1/3 powierzchni osobom trzecim nastąpiła czasowo, tj. do czasu wyjaśnienia zadłużenia w ZUS i u właściciela kamienicy, co ma uchronić majątek rodzinny przed zajęciem komorniczym. Zadłużenie w ZUS nastąpiło w wyniku wprowadzenia odwołującej w błąd przez ZUS w 2005 r. W dalszej części opisana została historia powstania zadłużenia wobec ZUS oraz wobec właściciela kamienicy na kwotę 13000 zł za przynależną do lokalu mieszkalnego piwnicę oraz opłaty z tytułu zużycia wody. W ocenie odwołującej odstąpienie czasowe części własności działki jest postępowaniem mającym przyczynić się do poprawy sytuacji materialnej przez ocalenie własności ziemi ornej w całości, której są właścicielami, a ponadto w przyszłości planuje zająć się działalnością rolniczą. Ponadto w ocenie odwołującej zwrot podatku z PIT za rok 2010 w kwocie 5196,25 zł nie jest dochodem i nie może przyczynić się do poprawy jej sytuacji. W uzasadnieniach opisanych na wstępie zaskarżonych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że J. K. – K. ma 36 lat, prowadzi 4-osobowe gospodarstwo domowe wraz ze swoim mężem i dwójką małoletnich dzieci. W lokalu mieszkalnym zamieszkuje jeszcze teściowa wnioskodawczyni, ale prowadzi osobne gospodarstwo domowe. W miesiącu składania wniosku o pomoc społeczną, czyli w czerwcu 2011 r. J. K. – K. dysponowała środkami finansowymi, które pozwalały jej na zaspokojenie potrzeb we własnym zakresie, bo otrzymała z Urzędu Skarbowego zwrot podatku PIT za rok 2010 w kwocie 5196,25 zł. Zatem miała wówczas własne zasoby i możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w której się znalazła. Zresztą są to okoliczności bezsporne w sprawie. Ponadto, jak ustalił organ I instancji J. K. – K. i jej rodzina nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, bowiem posiada majątek nieruchomy, który mogłaby odpłatnie zbyć i uzyskać potrzebne do życia środki finansowe. Tymczasem jak wynika z akt spraw, a w szczególności z aktu notarialnego umowy darowizny zawartej w dniu 18 stycznia 2011 r. pomiędzy małżonkami – J. K. – K. i B. K. a osobą trzecią, wnioskodawczyni i jej małżonek darowali udziały wynoszące 33/100 części w nieruchomości położonej w M, gmina L, o powierzchni 43 ary i nieruchomości położonej w M o powierzchni 17 arów oraz udział wynoszący 1/100 części w nieruchomości położonej w C o powierzchni 23 ary. W ocenie Kolegium, nieodpłatne wyzbywanie się majątku nieruchomego na pewno nie jest postępowaniem racjonalnym z ekonomicznego punktu widzenia i mającym na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych z wykorzystaniem własnych zasobów i możliwości. Wręcz można uznać, że jest to rodzaj marnotrawienia własnych zasobów. Kolegium zaznaczyło, że J. K. – K. i jej mąż posiadają trzy nieruchomości gruntowe na terenie Gminy L, które mogliby sprzedać w całości wszystkie lub jedną z nich i w ten sposób zaspokoić swoje potrzeby życiowe nie angażując się w oczekiwanie na pomoc udzielaną przez organy pomocy społecznej. Skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2011 r. nr [...], nr [...], nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. K. - K. Zarzuciła w nich organom nieprawidłowe wyliczenie wysokości dochodu z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, w szczególności wliczenie dochodu z gospodarstwa rolnego do dochodu ogólnego, nieprawidłowe wyliczenie dochodu z działalności gospodarczej oraz zaliczenie zwrotu podatku za 2010 r. jako dochód. Skarżąca podniosła, że niewłaściwa jest odmowa świadczenia ze względu na bezpodstawne stwierdzenie, że darowizna stanowi utratę korzyści majątkowych i przez to staje w sprzeczności z art. 2 ust. 1 ustawy pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej do dochodu nie zalicza się dochodu z gospodarstwa rolnego oraz nie sumuje się z dochodami z bieżącej działalności gospodarczej. Ponadto podniosła, że zwrot podatku za 2010 r. w kwocie 5183,00 zł został wypłacony dopiero w czerwcu 2011 r. w wyniku czego powstały m. In. zaległości czynszowe. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszych sprawach stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl ust. 2 natomiast, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wykładnia art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Nie jest więc przewidziany na pokrycie comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą i osób dla niej bliskich. Z użytego w treści wskazanego unormowania sformułowania: "może być przyznany" wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak podkreśla się wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w sytuacji nawet spełnienia przez nią kryteriów ustawowych. Działanie w ramach uznania administracyjnego doznaje jednakże ograniczenia, postanowieniami artykułów 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), zobowiązującymi organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Powyższe wskazuje że uznanie administracyjne, w ramach którego organ pomocy społecznej działa w tego rodzaju sprawach, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób ubiegających się o wsparcie, na co zasadnie zwróciły uwagę organy obu instancji. Organ pomocy nie ma zatem obowiązku przyznania świadczenia w żądanej i w oczekiwanej przez wnioskodawcę wysokości. Celem pomocy społecznej jest bowiem jedynie pomoc i wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenie im niezbędnych potrzeb, zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się, a nie do zapewnienie stałego źródła dochodów (art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej). Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Reasumując organy zobowiązane są wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego wskazać kryteria, jakimi kierowały się podejmując określone rozstrzygnięcie, gdyż te podlegają właśnie ocenie sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny i wydatki strony związane z jej utrzymaniem. Myli się skarżąca twierdząc, że do dochodu nie wlicza się dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego. Przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej stanowi: "Przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł". Przepis ten nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niego jednoznacznie, że dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 207 zł z 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości lub, w jaki sposób nią rozporządził (por. m.in. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt 1328/10; LEX nr 744975). Za dochód uważa się natomiast, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, "(...) sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Co nie wlicza się do dochodu, wskazał prawodawca w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego niezasadny jest argument skarżącej, że dochodu z gospodarstwa rolnego nie sumuje się z tym uzyskanym w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Organy zasadnie również stwierdziły, że w odniesieniu do skarżącej nie zachodzi tego rodzaju sytuacja, która przemawiałaby za przyznaniem jej zasiłku celowego. Wskazać należy, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim sama pokrywać własne wydatki, a instytucja pomocy społecznej działa na zasadzie pomocniczości i nie powinna zastępować osoby w podejmowaniu własnymi siłami działań mających na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżąca wraz z mężem posiada trzy nieruchomości gruntowe na terenie Gminy L. Ponadto skarżąca wraz z mężem dokonała darowizny udziałów posiadanych w tych nieruchomościach, tj. nieruchomości położonej w M o powierzchni 43 ary, nieruchomości położonej w M o powierzchni 17 arów, oraz nieruchomości położonej w C o powierzchni 23 ary. Trafnie stwierdziło zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nieodpłatne wyzbycie się majątku nieruchomego nie jest postępowaniem mającym na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych z wykorzystaniem własnych zasobów i możliwości. Ponadto jak wynika z akt sprawy skarżąca w miesiącu składania wniosku o pomoc społeczną otrzymała z Urzędu Skarbowego zwrot podatku PIT za rok 2010 w kwocie 5 196,25 zł. Stwierdzić zatem należy, że skarżąca posiadała własne zasoby, które mogła i powinna była wykorzystać, by przezwyciężyć swoją trudną sytuację materialną. Środki z pomocy społecznej mogą być bowiem uruchamiane dopiero wówczas, gdy osoba i rodzina nie jest w stanie, nawet przy największych staraniach, zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro organy wypełniły prawidłowo dyspozycję przepisów postępowania administracyjnego – artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wydały decyzje po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych dla spraw okoliczności, szczegółowo i prawidłowo motywując podjęte rozstrzygnięcia ze wskazanie kryteriów, które legły u ich podstaw ( art. 107 § 3 k.p.a.), to nie można organom postawić zarzutu, że kontrolowane decyzje zapadły z przekroczeniem ram uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), orzekł jak sentencji wyroku.