III SA/Kr 1286/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r., znak: [...], orzekającą o uznaniu, że kwota wypłacona w okresie od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w wysokości 5.814,00 zł z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, przyznana i wypłacona K. K. na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2009 r., znak: [...], stanowi nienależnie pobrane świadczenie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...], Wójt Gminy przyznał K. K. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w wysokości 153 zł miesięcznie, wskazując, że strona spełniła wszystkie warunki określone w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z informacją uzyskaną w dniu 3 grudnia 2012 r. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o pobieraniu przez K. K. od dnia 1 listopada 2009 r. emerytury wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, Wójt Gminy wszczął w dniu 4 grudnia 2012 r. postępowanie administracyjne, a następnie wydał decyzji z dnia [...] 2013 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] 2009 r., znak: [...], którą uchylił K. K. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2009 r. W wyniku odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r. i orzekło w ten sposób, że uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2009 r., znak: [...], o przyznaniu K. K. zasiłku pielęgnacyjnego. Zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tj. zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy orzekł o uznaniu, że kwota wypłacona w okresie od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w wysokości 5.814,00 zł z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, przyznana K. K. na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2009 r., znak: [...], stanowi nienależnie pobrane świadczenie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się między innymi świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Organ uznał, że w przypadku K. K. wystąpiła sytuacja opisana powyżej, a mianowicie wypłacono jej zasiłek pielęgnacyjny pomimo ustania prawa do ww. zasiłku, z uwagi na nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego w ZUS. Zdaniem organu, z akt sprawy niewątpliwie wynika, że K. K. była pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku nabycia uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła K. K., wskazując, że w 2008 r., kiedy miała przyznany zasiłek pielęgnacyjny, nie pobierała dodatku pielęgnacyjnego w ZUS. Ponadto Odwołująca podniosła, że rosnące koszty leczenia, coraz droższe leki oraz wydatki związane z chorobą, powodują, że brakuje jej pieniędzy na utrzymanie. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą decyzją z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO podniosło, że ustawa o świadczeniach rodzinnych określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Do świadczeń rodzinnych należy między innymi zasiłek pielęgnacyjny, który ma na celu częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 30 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu. W ocenie organu odwoławczego, z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że K. K., składając wniosek o wypłatę świadczeń w dniu 31 marca 2009 r. była pouczona o tym, że w sytuacji zmiany mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ma obowiązek poinformowania organu. Strona była pouczona o tym, że okolicznością podlegającą zgłoszeniu mającą wpływ na pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego jest nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Jak wynika z pisma kierowanego przez ZUS do organu I instancji w dniu 28 listopada 2012 r. K. K. zaczęła pobierać dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 listopada 2009 r. Zatem strona od tego okresu pobierała dwa świadczenia jednocześnie. W skardze na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. K. podniosła okoliczności jej trudnej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd bowiem z urzędu stwierdził wadliwości decyzji skutkujące ich uchyleniem. Art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), będący materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie, obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił w ust. 1, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Niewątpliwie zatem zaistnienie jednej z wyżej wskazanych przesłanek wystarczające jest do uznania świadczenia nienależnie pobranego, w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy. W rozpatrywanej sprawie za podstawę wydania kontrolowanych decyzji organy uznały fakt pobierania przez skarżącą świadczenia, pomimo okoliczności powodujących ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wskutek pobierania przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego przy świadczeniu emerytalnym z ZUS. Żaden jednak z organów nie wykazał, w ocenie Sądu, w sposób dostateczny zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkujących wydanie decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. W pełni zgodzić się należy z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że: " Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga od organu wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych."(por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 130/10; LEX nr 621285). Zarówno organ I instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie dokonały właściwej wykładni przepisu art. 30 ust. 1 i 2 oraz następnych ustawy o świadczeniach rodzinnych, co legło u podstaw wydania nieprawidłowych decyzji. Nie może być uznane za poprawne takie stanowisko organów, które ogranicza się tylko do stwierdzenia, że skoro skarżąca pobierała świadczenie pomimo okoliczności powodujących ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i w decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny pouczono skarżącą o treści art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zobowiązującego stronę do powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia, to stanowi to już wystarczającą podstawę do władczego działania organów. Zwrócić należy bowiem szczególną uwagę organom, na treść przesłanek warunkujących uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, w tym na wskazaną w ust. 2 pkt 1 art. 30 ustawy. Zdaniem Sądu nie można "odczytywać" hipotezy przepisu ust. 2 pkt 1 art. 30 ustawy bez zdania drugiego po spójniku "jeżeli", zwłaszcza, że zdanie po nim określa warunek zajścia wydarzenia ze zdania głównego. Sąd nie podziela w tym względzie stanowiska organów, że przytoczenie zarówno we wniosku (k. 4 akt administracyjnych), jak w decyzji przyznającej świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego (k. 6 akt administracyjnych) treści art. 25 ust. 1 ustawy wypełnia już warunek należytego pouczenia strony o braku prawa do pobierania świadczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy. W ocenie Sądu należyte pouczenie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego uznać należy tylko takie, które jest zredagowane w sposób jasny i przystępny, a więc tak, by osoba mogła nie posiadając wyspecjalizowanej wiedzy prawniczej, odnieść informacje zawarte w tym pouczeniu do swojej sytuacji faktycznej i prawnej i stwierdzić, że mają one wpływ na jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie jest wystarczające zawarcie w formularzu wniosku, czy w decyzji przyznającej świadczenie informacji, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) czy informacji, iż okolicznością podlegającą zgłoszeniu jako mającą wpływ na pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego jest nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zatem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/12, LEX nr 1339588, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa w tym sensie, że skutecznie został powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie przysługującego mu uprawnienia. Jak wywodzi NSA: "Skuteczność oznacza więc formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, a więc nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Ponadto należy wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i 9 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 27 października, I OSK 981/10, LEX nr 745403 i z dnia 1 kwietnia 2011 r., I OSK 2078/10, LEX nr 957287)." Wbrew twierdzeniom organów pouczenia zawartego we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego (k 4 akt administracyjnych), ani też w decyzji przyznającej skarżącej to świadczenie (k. 6 akt administracyjnych), które jest przytoczeniem treści przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można w żaden sposób uznać za spełniającego warunek pouczenia jasnego, czytelnego i zrozumiałego dla strony w relacji do jej sytuacji. Za prawidłowe pouczenie uznać należy tylko takie, które jest doręczane pisemnie stronie i którego treść umożliwia świadczeniobiorcy kontrolę i wgląd w swoją aktualną sytuację oraz grożące mu konsekwencje za niedotrzymanie warunków w nim określonych. Skoro organy nie dokonały w sposób prawidłowy wykładni przepisu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będącego podstawą rozstrzygnięcia, czego konsekwencją było jego nieprawidłowe zastosowanie, to nie można było uznać wydanych decyzji za poprawnych. Powyższe stanowi naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy (art. 30 ust. 1 ustawy), jak i w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie ustalenie okoliczności istotnych dla treści rozstrzygnięcia z powodu błędnej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.