III SA/Kr 1288/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 stycznia 2025 r. nr SKO-PS-4110-597/23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. 1.1. Decyzją z 4 października 2023 r. Prezydent Miasta Nowego Sącza odmówił B. P. – nazywanej dalej "Skarżącą", przyznania dodatku węglowego. Jako materialnoprawną podstawę decyzji organ wskazał art. 2 ust. 15, ust. 15b oraz ust. 12 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.; dalej jako "u.d.w."). Zasadniczym powodem odmówienia przyznania stronie skarżącej dodatku było stwierdzenie, że wbrew temu co wskazała we wniosku nie mieszka pod wskazanym adresem w Z., lecz w N. Zdaniem organu, to w N., a nie w Z. koncentrowało się życie Skarżącej, stąd też, nawet jeżeli dom w Z. został zgłoszony jako obiekt ogrzewany węglem, a ponadto stanowi własność wnioskodawczyni – w świetle art. 2 ust. 12 u.d.w. Skarżącej nie można było przyznać dodatku węglowego. W motywach decyzji organ uznał, że pojęcie "miejsca zamieszkania", które znalazło się w art. 2 ust. 12 u.d.w. należy rozumieć w sposób właściwy dla art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.; dalej jako "k.c.") – czyli z uwzględnieniem dwóch czynników: zewnętrznego (fakt przebywania) oraz wewnętrznego (zamiar stałego pobytu). Dalej organ zauważył, że według wyjaśnień Skarżącej w Z. prowadzi gospodarstwo rolne i z tego miejsca pobierane są od niej opłaty za wywód odpadów. W N. miała zaś jedynie pomieszkiwać u syna w okresie zimowym. Według organu powyższemu przeczyło to, że w formularzu zgłoszenia odbierania opadów komunalnych z Z., jako miejsce zamieszkania wskazała N. Ponadto odpady miały być odbierane z Z. jedynie w okresie od maja do września. Ten sam adres Skarżąca podała w formularzu zgłoszeniowym do rejestru centralnej ewidencji emisyjności budynków. W konsekwencji organ uznał, że N. jest "bazą centrum życiowego, z której wyjeżdża częściej w lecie ale do niej powraca." 1.2. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z 28 stycznia 2025 r. (nr SKO-PS-4110-597/23), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wskazując między innymi na art. 2 ust. 12 u.d.w. SKO w Nowym Sączu stwierdziło, że warunkiem przyznania dodatku węglowego jest zamieszkiwanie oraz gospodarowanie w budynku, na którego ogrzewanie ma zostać przyznany dodatek. Przy czym pojęcie zamieszkiwania, podobnie jak organ pierwszej instancji, SKO w Nowym Sączu tłumaczyło z uwzględnieniem art. 25 k.c. Dalej zaś wypowiedź organu zasadniczo zbieżna była z wypowiedzią, która znalazła się w motywach decyzji organu pierwszej instancji. SKO w Nowym Sączu odnotowało, że Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne w Z., a w zimie pomieszkuje u syna N. Zwrócił także uwagę na zbieżność adresów zamieszkania podanych w rejestrze centralnej ewidencji emisyjności budynków oraz deklaracji na odbiór odpadów komunalnych. Dodatkowo wskazał, że w jednym ze swoich pism Skarżąca przyznała, iż zamieszka w Z. od marca 2023 r., podczas gdy z innych jej pism wynika, iż nadal "pomieszkuje gościnnie u syna". Końcowo SKO w Nowym Sączu wytknęło Skarżącej, że według jej samej "ogrzewanie jest niezbędne tylko dla utrzymaniu sprzętu w należytej kondycji". 2.1. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji Skarżąca nie sformułowała wprost, jakie przepisy miały zostać naruszone przez organy. Podniosła jednak, że w jej ocenie organy błędnie interpretowały fakty i szukały jedynie argumentów dla udowodnienia z góry założonej tezy. Wytknęła organom, że swoje wnioski oparły o dane z formularzy zgłoszeniowych, podczas gdy z kontroli przeprowadzonej w Z. nie wynikało, aby Skarżąca tam nie mieszkała. Równocześnie podobnej kontroli organy nie przeprowadziły w N. Po raz kolejny powtórzyła również, że zima przebywa gościnnie u syna w N., co związane jest między innymi z łatwiejszym dostępem do lekarzy i rehabilitacji. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając przy tym swoją wcześniejszą argumentację. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Tym samym dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Powyższe wyjaśnienie jest konieczne, ponieważ Skarżąca nie wskazała konkretnych przepisów, które miałyby zostać naruszone przez organy. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że o ile organy trafnie zauważyły, iż przyznanie dodatku węglowego powiązane jest z miejscem zamieszkania wnioskodawcy. Dodatek ten przyznawany jest bowiem osobom w gospodarstwach domowych, które ogrzewane są źródłami wymienionymi w art. 2 ust. 1 u.d.w. Dalej zaś w art. 2 ust. 2 tej ustawy pojęcie gospodarstwa domowego powiązane zostało z zamieszkiwaniem i gospodarowaniem w danym miejscu. Natomiast w art. 2 ust. 12 u.d.w. właściwość miejscową organów, wprost powiązano z miejscem zamieszkania wnioskodawcy. Ponadto w trakcie weryfikacji wniosku, w celu ustalenia faktycznego stanu gospodarstwa domowego, organ może przeprowadzić wywiad środowiskowy (art. 2 ust. 15b u.d.w.). Przy czym wywiad ten przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W związku z powyższym należy przyznać rację organom w tym zakresie, w którym spostrzegły, że pojęcie miejsca zamieszkania, którym posłużono się w art. 2 ust. 12 u.d.w., należy wykładać z uwzględnieniem art. 25 k.c. – tak już ich dalsze rozważania w tym przedmiocie okazały się nader pobieżne. Miejsce zamieszkania należy wiązać z faktycznym przebywaniem w danym miejscu, przy czym przebywanie to powinno cechować się trwałością – co jednak nie oznacza, że musi mieć ono charakter ciągły, nieprzerwany. Miejsce to musi również stanowić główny ośrodek aktywności życiowej danej osoby, jej osobistych i majątkowych interesów. Ponadto osoba deklarująca zamieszkiwanie w określonym miejscu winna traktować to miejsce jako miejsce stałego pobytu, co z kolei powinno wynikać z jej zachowania. Biorąc pod uwagę specyficzny dla rozpoznawanej sprawy stan faktyczny, tj. okoliczność przebywania w ciągu roku w dwóch miejscach, element ciągłości nabiera szczególnego znaczenia. Tym bardziej, że zgodnie z art. 2 ust. 6 u.d.w., na potrzeby rozpoznawania wniosków o przyznanie dodatku węglowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. Na tym tle trafną wydaje się być konstatacja Sądu Najwyższego wyrażona w postanowieniu z 16 maja 2023 r. (sygn. akt III CO 305/23): "Pojęcia »miejsce zamieszkania« oraz »zwykłego pobytu« nie są tożsame z koniecznością nieprzerwanego, stałego w nich przebywania i odwrotnie - przebywanie poza tymi miejscami bez utraty więzi pozwalającej na przypisanie miejsca zamieszkania względnie zwykłego pobytu w rozumieniu przepisów prawa polskiego oznaczonej osobie fizycznej nie skutkuje utratą miejsca zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Natomiast okoliczność, że strona okresowo przebywa poza granicami kraju nie oznacza, że pobyt ten ma charakter trwały, a w konsekwencji przez to zmienia się jej miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c." W tym przypadku okresowe przebywanie w N. nie przemawia samo z siebie za tym, że miejscem zamieszkania Skarżącej nie znajduje się w Z. Należy jednak dostrzec, że w swoich rozważaniach organy straciły z pola widzenia to, iż jakkolwiek pojęcie "miejsca zamieszkania" ma znaczenie w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania dodatku węglowego, odwołanie się do art. 25 k.c. jest niewystarczające dla prawidłowego załatwienia sprawy. Z art. 2 ust. 1 u.d.w. wynika bowiem jasno, że "dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym." Ustawa posługuje się swoistym pojęciem gospodarstwa domowego, to zaś zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 u.d.w. poprzez odniesienia do pojęcia "zamieszania i gospodarowania". Również w art. 2 ust. 15b u.d.w. mowa jest o weryfikowaniu wątpliwości dotyczących "gospodarstwa domowego wnioskodawcy". Tym samym badając zasadność wniosku Skarżącej o przyznanie dodatku węglowego organy powinny były rozważyć nie tylko kwestię samego zamieszkania, ale również wziąć pod uwagę pojęcie "gospodarowania" – czego jednak nie uczyniły. Ostatecznie bowiem – co raz jeszcze należy podkreślić – prawo do dodatku węglowego powiązane jest nie tyle z miejscem zamieszkania, co z "gospodarstwem domowym". W przypadku "gospodarstwa domowego" imiesłów przymiotnikowy "gospodarującą", którym posłużono się w art. 2 ust. 2 u.d.w., w powiązaniu z drugim imiesłowem przymiotnikowym "zamieszkującą" – należy rozumieć, jako zarządzanie pewną grupą składników majątkowych, które razem tworzą miejsce zamieszkania. Sąd dostrzega przy tym, że powyższe pojęcie "gospodarstwa domowego" nie jest tożsame z pojęciem "miejsca zamieszkania", niemniej jednak w świetle art. 2 ust. 3a-3c u.d.w. należy przyjąć, że są one z sobą związane. Przepisy te przewidują bowiem, że w jednym miejscu zamieszkania może znajdować się kilka gospodarstw domowych. 3.4. Odnosząc powyższe do ustaleń organów należy podkreślić, że swoją ocenę, co do miejsca zamieszkania Skarżącej oparły one zasadniczo na danych wskazanych w deklaracji złożonej w 2013 r. o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zgłoszeniu domu w Z. do rejestru centralnej ewidencji emisyjności budynków. W obu dokumentach Skarżąca wskazała, jako adres zamieszkania N. Kolejną okolicznością, która miała przemawiać za tym, że Skarżąca swoje centrum życiowe miała w N. było to, że w Z. przebywa jedynie w okresie letnim, a ogrzewanie budynku położonego w Z. podyktowane jest tym, że znajdują się w nim meble, a te bez ogrzewania mogły ulec zniszczeniu. Zdaniem Sądu, fakt podania we wspomnianych formularzach, jako miejsca zamieszkania adresu w N., nie jest wystarczający, aby przyjąć, że właśnie w tymi mieście, a nie w Z., znajdowało się centrum życiowe strony skarżącej. Tego rodzaju dane mogą stanowić, co najwyżej podstawę powzięcia przez organy wątpliwości w przedmiocie położenia gospodarstwa domowego. To zaś, w świetle art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), obligowało organ do podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wymienienie w art. 2 ust. 15a u.d.w., jako źródeł służących weryfikacji wniosku, informacji ze wspomnianych rejestrów, nie oznacza, że dane z tych rejestrów wiążą organ. Tym bardziej, że w przepisie tym mowa jest o konieczności weryfikacji wniosku, a wymienione w dalszej jego części źródła wiedzy organ ma wziąć "pod uwagę w szczególności". Sformułowanie to ma zatem porządkować sposób prowadzenia postępowania dowodowego, poprzez wymienienie przykładowego katalogu dowodów, które mogą służyć ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie jest to jednak katalog zamknięty. Ponadto, zarówno brzmienie tego przepisu, jak i przepisu następnego, tj. art. 2 ust. 15b u.d.w., wskazuje, że reguluje on wstępną weryfikację wniosku. Innymi słowy, jeżeli dane z wymienionych w nim rejestrów zgadzają się z danymi zgłoszonymi we wniosku – organ może przyjąć, że treść tego wniosku jest zgodna z rzeczywistością. Jeżeli jednak dane te są rozbieżne, powinien powziąć wątpliwości dotyczące miejsca położenia gospodarstwa domowego wnioskodawcy i w tym celu przeprowadzić dalsze czynności dowodowe. Z art. 2 ust. 15b u.d.w. wynika, że jedną z czynności, które organ może przeprowadzić w celu ustalenia tej okoliczności, jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W jego toku ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). W związku z powyższym raz jeszcze należy powtórzyć: podanie przez Skarżącą we wspomnianych rejestrach, jako miejsca zamieszkania adresu w N., powinno było wzbudzić wątpliwości organu, co do rzetelności rozpatrywanego wniosku, niemniej jednak samo z siebie nie dowodziło, że gospodarstwo domowe Skarżącej znajdowało się w N., a nie w Z. W świetle argumentacji strony podnoszonej w szeregu pism (w których wskazywała chociażby, że w N. przebywa zimą gościnnie u syna, a jej dom leży w Z. i to w nim lokuje swoje centrum życiowe), zadaniem organu było przeprowadzenie szerszego postępowania dowodowego, tak jak wymaga tego art. 77 § 1 k.p.a. – a następnie ocenienie, gdzie znajduje się gospodarstwo domowe Skarżącego, kierując się przy tym zasadą swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. 3.5. Z akt sprawy wynika, że pracownicy Wójta Gminy Z. przeprowadzili wywiad środowiskowy u Skarżącej, która w jego trakcie podała, iż mieszka zarówno w Z., jak i N. (k. 20-18 akt administracyjnych). W kolejnych pismach składanych przez Skarżącą podkreślała ona, że dom w Z. stanowi jej własność, podczas gdy w N. korzysta z gościny syna. Ponadto w domu położonym w Z. znajdował się jej majątek (meble, sprzęt AGD, etc.), a co więcej, pod tym adresem leżało także jej gospodarstwo rolne, w którego skład wchodziły budynki gospodarcze. Gospodarstwo to miało być wyposażone w szereg urządzeń (ciągnik, pług, brony, kopaczka do ziemniaków, etc.), a z jego prowadzenia Skarżąca uzyskiwała ziemniaki, słomę, siano, zboże, warzywa, soki oraz drzewa iglaste. Pobyt u syna – jak wynika z oświadczeń Skarżącej – miał miejsce w czasie zimowym i wiązał się z problemami komunikacyjnymi oraz łatwiejszym dostępem do lekarzy i rehabilitacji. Podążając za tokiem wywodu SKO w Nowym Sączu należy zauważyć, że organ ten odnotował powyższe okoliczności, tym niemniej nie poddał ich jakiejkolwiek ocenie. W tym zakresie wywód organu jest dość schematyczny i pobieżny, a przez to niezgodny z wymogami stawianymi w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Przepisy te, odczytywane łącznie z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przewidują, że każda okoliczność faktyczna, mająca znaczenie w kontekście stosowanych norm prawa materialnego, musi być wiedziona z konkretnego dowodu. Materiał dowodowy powinien być zaś kompletny, ponieważ dopiero wówczas można ocenić całokształt sprawy. Od organu wymaga się również, aby w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadami rozumowania wyjaśnił stronie, dlaczego uznał daną okoliczność za udowodnioną, przedstawiając przy tym racje, które przemawiały za przydaniem określonym dowodom waloru wiarygodności lub odmowie jego przydania. W związku z powyższym kontrolowana decyzji nie daje odpowiedzi na pytanie, dlaczego fakty takie jak przebywanie zimą u syna w N. oraz podanie jego adresu w formularzach zgłoszeniowych miałyby przeważać przy ocenie miejsca, w którym położone jest gospodarstwo domowe Skarżącej, nad jej twierdzeniami dotyczącymi sposobu korzystania z domu w Z. (prowadzenia gospodarstwa rolnego) oraz przechowywania w nim swojego majątku. W tym względzie, zamiast rzeczowej argumentacji, SKO w Nowym Sączu posłużyło się zabiegiem retorycznym hiperbolizując wzmiankę Skarżącej z jej pisma z 24 listopada 2022 r., w którym stwierdza: "W gospodarstwie jest postawiony nowy dom z ogrzewaniem centralnym – umeblowany, który trzeba ogrzewać aby meble nie uległy zniszczeniu." (k. 13 akt administracyjnych). Odnosząc się do tej wzmianki organ wytknął Skarżącej, że "dla rozstrzygnięcia wniosku strony o przyznanie dodatku węglowego istotne jest czy ogrzewanie tego budynku jest związane z tym, że w nim prowadzi gospodarstwo domowe, a nie to ogrzewanie jest konieczne aby nie zniszczyły się meble" (s. 4 decyzji, k. 6 akt administracyjnych). Z motywów kontrolowanej decyzji wynika zatem, że zasadniczym powodem złożenia wniosku, jest nie tyle potrzeba ogrzewania gospodarstwa domowego, co "trzymania sprzętu w należytej kondycji" (s. 5 decyzji, k. 5 akt administracyjnych). W ten sposób organ położył nacisk na jedną z wielu wypowiedzi Skarżącej, przydając jej większą wagę aniżeli pozostałym, tak aby stworzyć wrażenie, że wniosek o dodatek węglowy służy nieistotnemu celowi, który dodatkowo wyklucza możliwość przyjęcia, że miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest dom w Z. Dodatkowo wytknął Skarżącej, że o ile wcześniej zadeklarowała, iż od kwietnia 2023 r. będzie mieszkała jedynie w Z., tak z jej dalszych pism wynika, iż nadal częściowo mieszka w N. Rzecz jednak w tym, że przyjmując, iż miejscu zamieszkania powinno znajdować się centrum życiowe danej osoby, ale jej faktyczny pobyt w tym miejscu nie musi być nieprzerwany – równie dobrze przywołana wypowiedź dowodzić może czegoś przeciwnego. To znaczy: skoro składniki majątku Skarżącej znajdują się w domu w Z., korzysta z tego domu w aktywny sposób prowadząc przy nim gospodarstwo rolne, a ponadto przebywa w nim podobną ilość czasu u syna w N., utrzymanie substancji tego domu ma zasadnicze znaczenie dla prowadzenia w nim gospodarstwa domowego w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.d.w. Tego rodzaju niejasności świadczą nie tyko o pobieżnym omówieniu dowodów zebranych w sprawie oraz wynikających z nich faktów, ale również o pozornym potraktowaniu tej części uzasadnienia decyzji, w której organ odwołał się do art. 25 k.c. w celu wyłożenia pojęcia "miejsca zamieszkania". Użyte przy jego omawianiu pojęcia i kategorie nie zostały zastosowane dalszej części wypowiedzi organu, to jest w tej, w której przedstawiono opis stanu faktycznego sprawy. 3.6. Równie pobieżna i oparta o podobną konstrukcję wypowiedzi okazała się decyzja organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta Nowego Sącza w swoich rozważaniach również oparł się w przede wszystkim na pojęciu "miejscu zamieszkania", podejmując się próby jego zdefiniowania z uwzględnieniem art. 25 k.c. W ten sposób w niewystarczającej mierze dostrzegł znaczenie art. 2 ust. 2 u.d.w., jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygania. Ponadto skoncentrował się na danych umieszczonych w zgłoszeniach, a nie faktycznym (rzeczywistym) sposobie korzystania z obu nieruchomości przez Skarżącą. Oceny co do faktów zostały wywiedzione w sposób pobieżny, czym organ naruszył art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. 3.7. Ponownie rozpoznając sprawę, przy ustalaniu znaczenia przepisów prawa materialnego, organ weźmie pod uwagę – oprócz pojęcia "miejsca zamieszkania" – przedstawioną powyżej wykładnię pojęcia "gospodarstwa domowego", o którym jest mowa w art. 2 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 u.d.w. (czyli przepisów składających się na materialnoprawną podstawę decyzji). Pamiętając o znaczeniu tych przepisów organ rozważy jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia oraz jakie dowody są adekwatne do ich wykazania. Następnie zaś przedstawi swoje wnioski, co do stanu faktycznego sprawy, tak aby strona mogła zapoznać się z racjami, którymi kierował się organ wywodząc swoje twierdzenia z poszczególnych dowodów. Organ weźmie również pod uwagę, to że znaczenie poszczególnych okoliczności musi zostać powiązane z właściwie wyłożonymi przepisami prawa materialnego. 3.8. Kierując się art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.