III SA/Kr 1289/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 21 marca 2017 r. Nr XXXIX/264/2017 w przedmiocie dopłat do grup taryfowych odbiorców usług kanalizacyjnych i wody z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w okresie od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. postanawia: odrzucić skargę. W dniu 21 czerwca 2017 r. Rada Gminy Gródek nad Dunajcem podjęła uchwałę nr XXXIX/264/2017 w sprawie dopłat do grup taryfowych odbiorców usług kanalizacyjnych i wody z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w okresie od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. Skargą z dnia 28 września 2017 r. Wojewoda Małopolski zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w § 1 w zakresie słów: "- brutto - 12,96 zł. do każdego odebranego 1m ścieków należących do grupy taryfowej: I - gospodarstwa domowe z terenu gminy Gródek nad Dunajcem, w okresie od 01.07.2017 r. do 30.06.2018 r."; § 2 - w całości. W skardze Wojewoda Małopolski zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328) poprzez uchwalenie dopłaty do każdego odebranego 1 m3 ścieków należących do grup taryfowej I oraz § 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w: sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków poprzez ustalenie, że kwota dopłat będzie przekazywana przez gminę do spółki Dunajec sp. z o.o., na podstawie kwartalnych zestawień sprzedaży usług, co stanowi również nieuzasadnione uprzywilejowanie tego podmiotu. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gródek nad Dunajcem - reprezentowana przez Wójta Gródek nad Dunajcem, wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi wskazano, że Wojewoda nie posiada legitymacji skargowej, a organem upoważnionym do zaskarżenia spornej uchwały jest Regionalna Izba Obrachunkowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) zwana dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto stosownie do art. 50 § 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Norma prawna z art. 50 § 1 P.p.s.a. ma, na co wskazuje art. 50 § 2 P.p.s.a. charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w innej ustawie (tak np. postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 343/06). Z taką sytuacją – odmiennego określenia legitymacji skargowej – mamy do czynienia w ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), zwana dalej w skrócie jako "u.s.g.". W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy; w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Rozważenia zatem wymaga użyte w ustawie pojęcie organu nadzoru. Stosownie do art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podobnie stanowi mający zastosowanie w sprawie art. 86 u.s.g. Prezes Rady Ministrów ma kompetencje do stosowania środka nadzorczego wobec organów samorządu terytorialnego (zawieszenie organów samorządu gminnego – art. 97 ust. 1 u.s.g.). Z kolei nadzór nad działalnością uchwałodawczą sprawują wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe. Zatem dla ustalenia legitymacji do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę istotne znaczenie ma podział kompetencji wymienionych powyżej organów nadzoru. Z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525) wynika, że wojewoda jest: organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności. Zakres przedmiotowy nadzoru wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego został ograniczony w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawach samorządowych, w tym w art. 86 u.s.g., które do zakresu spraw finansowych zastrzegają kompetencję nadzorczą regionalnej izby obrachunkowej. Według art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) zwanej dalej w skrócie jako "r.i.o.", w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian". Podział kompetencji nadzorczej ma znaczenie dla zakresu legitymacji wojewody i regionalnej izby obrachunkowej. Z powyższego wynika jednoznacznie, że skoro do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej należą sprawy finansowe, to uznać należy, że w pozostałym zakresie nadzór sprawowany jest przez wojewodę, z wyjątkiem spraw, w których ustawodawca ustanowił kompetencje Prezesa Rady Ministrów. Interpretacji pojęcia "sprawy finansowe" należy dokonywać przy uwzględnieniu powyżej wskazanego art. 11 ust. 1 r.i.o. Wyliczone w art. 11 ust. 1 r.i.o. kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego podlegające badaniu przez izbę, wyczerpują pojęcie "sprawy finansowe" w rozumieniu art. 86 u.s.g. Podział kompetencji pomiędzy organy nadzoru wymienione w art. 86 u.s.g. jest rozłączny. Wojewoda jest właściwy w tych sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Do jego właściwości rzeczowej zatem należą sprawy niezastrzeżone na rzecz pozostałych organów nadzoru (prawo tzw. "wielkiej reszty"). Zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego zasadą ogólną skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (por. postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2376/11). Ponownie podkreślenia zatem wymaga, że dla ustalenia legitymacji skargowej istotne znaczenie ma podział kompetencji między organami nadzoru. Jeżeli więc konkretna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy do zakresu działalności nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, to wojewodzie nie przysługują w tym zakresie żadne uprawnienia, w tym również wynikające z art. 93 ust. 1 u.s.g. bowiem legitymacja skargowa wynikająca z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest pochodną kompetencji przysługujących organowi nadzoru. Z powyższego wynika, że wojewoda ma legitymację do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie w ograniczonym zakresie, bo z wyłączeniem spraw finansowych, co do których legitymacja skargowa przysługuje wyłącznie regionalnej izbie obrachunkowej (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. II GSK 1676/14, postanowienie WSA w Szczecinie z 18 października 2016 r. sygn. I SA/Sz 805/16). Zaskarżona uchwała w sprawie dopłat stanowi wypełnia zakres określony w art. 11 ust. 1 r.i.o., tj. stanowi uchwałę określającą zasady i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Jak wynika z art. 126 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę o odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, z późn. zm.), a z tego przepisu rangi ustawowej wprost wynika, że rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłaty te są kierowane do przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego wykonującego zadania publiczne z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Nie ulega również wątpliwości, że celem tych dopłat jest dofinansowanie realizacji tego zadania. Zadanie to, polegające na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ma charakter publiczny, co wprost wynika z art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę o odprowadzaniu ścieków. Ustawodawca bowiem przesądził, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Tym samym skoro same dopłaty objęte zaskarżoną uchwałą przekazywane są nie bezpośrednio mieszkańcom, tylko przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonującemu zadania publiczne w zakresie dostarczania wody, to uchwała określającą zasady ich ustalania oraz wysokość tych opłat mieści się w ustawowej definicji dotacji. Organem nadzoru na sprawami finansowymi obejmującymi także zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego nie jest wojewoda, ale regionalna izba obrachunkowa. Wobec powyższego, skoro w tej sprawie skargę wniósł podmiot nieuprawniony Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., musiał skargę odrzucić.