III SA/Kr 1289/18

|Sygn. akt III SA/Kr 1289/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 kwietnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Bociąga, Sędziowie: WSA Bożenna Blitek, WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r., spraw ze skarg Prokuratora Rejonowego dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie na uchwały Rady Powiatu Proszowickiego z dnia 29 września 2011 r. nr VIII/69/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów, z dnia 20 września 2012 r. nr XVII/141/2012 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, z dnia 28 listopada 2013 r. nr XXVIII/215/2013 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, z dnia 23 października 2014 r. nr XXXV/270/2014 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, z dnia 26 listopada 2015 r. nr XI/71/2015 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXIII/161/2016 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, z dnia 23 listopada 2017 r. nr XXXIII/233/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości. Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie, w skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagał się stwierdzenia nieważności w całości uchwał Rady Powiatu Proszowickiego: - nr VIII/69/2011 z 29 września 2011 r., w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów; - nr XVII/141/2012 z 20 września 2012 r., w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu; - nr XXVIII/215/2013 z 28 listopada 2013 r., w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu; - nr XXXV/270/2014 z 23 października 2014 r., w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu; - nr XI/71/2015 z 26 listopada 2015 r., w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu; - nr XXIII/161/2016 z 24 listopada 2016 r., w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu; - nr XXXIII/233/2017 z 23 listopada 2017 r., w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zaskarżonym uchwałom Prokurator zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2001, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 130 a ust 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. 2005, poz. 908, z późn. zm.) polegające na przekroczeniu granic upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego poprzez ustalenie stawek opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym w wysokości przekraczającej poziom rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. W uzasadnieniu skarg Prokurator m.in. przytoczył ustalone zaskarżonymi uchwałami wysokości opłat jak również uzasadnienie projektów tych uchwał. Dalej podał, że w okresach trzyletnich Powiat zawierał umowy dotyczące usług usuwania i przemieszczania pojazdów, o których mowa w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz parkowania na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych w przypadkach określonych art. 130a ust. 5c ustawy. Ceny wynikające z zawartych umów i wystawionych faktur każdorazowo były niższe niż opłaty ustalone w zaskarżonych uchwałach (tj. umowa z 10 maja 2010 r. z R. S.; umowa z 13 maja 2013 r. z "Firmą Z" s.c. z siedzibą w T; umowa z 8 lipca 2016 r. z "E" M. S. z siedzibą w K). Prokurator podkreślił, że ustalając wysokość opłat rada powiatu była związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat. Wprawdzie posiadała swobodę w ustalaniu ostatecznej wysokości opłaty obowiązującej na obszarze jej właściwości, ale jednocześnie nie mogła ustalać wysokości tych stawek w sposób dowolny, a zatem z uwzględnieniem kryteriów niewskazanych przez ustawodawcę w art. 130a ust 6 Prawa o ruchu drogowym lub z pominięciem wymienionych tam kryteriów. Ustalenie więc wysokości opłat w graniach określonych obwieszczeniem ministra właściwego do spraw finansów publicznych stanowiło zatem warunek konieczny, ale nie wystarczający dla uznania, że uchwała w tym przedmiocie była zgodna z prawem. Nadto uwzględnienie w sposób należyty przesłanek wynikających z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zakładało, że rada powiatu winna uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu i do tych kosztów dostosowywać wysokość opłat wskazanych w podejmowanej uchwale. W ocenie Prokuratora zaskarżone uchwały nie spełniały wskazanych wyżej wymogów, gdyż wysokość opłat znacząco przekraczała wysokość rzeczywiście ponoszonych kosztów z tego tytułu. Prokurator podkreślał, że stawki wskazane w uchwale były równe stawkom maksymalnym wskazanym w art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Były one jednocześnie znacząco wyższe od rzeczywistych cen wykonania usług usunięcia lub przechowywania poszczególnych kategorii pojazdów określonych w ww. umowami. Prokurator odwołał się przy tym do protokołów dotyczących podjęcia zaskarżonych uchwał i wskazał, że ustalenie wysokości stawek odbyło się z pominięciem kryteriów ustawowych. W trakcie dyskusji poprzedzającej podjęcie kolejnych z zaskarżonych uchwał, wprost wskazano, że wysokość stawek w projekcie uchwał była dostosowana do stawek maksymalnych. Przy podejmowaniu decyzji co do wysokości opłat kierowano się więc, zdaniem Prokuratora, nieprzewidzianą przez ustawodawcę przesłanką zapewnienia możliwie dużego wpływu dochodu do budżetu powiatu. Ponadto o wadliwej realizacji przez radę powiatu delegacji ustawowej świadczyło również – ustalenie 50% opłaty w tych przypadkach, w których podmiot świadczący usługę nie wykonał żadnej czynności. Opłata w wysokości 50 % stawki naliczana miała być zatem również w przypadku, gdy aktywność podmiotu świadczącego usługę na rzecz powiatu ograniczała się jedynie do zadysponowania pojazdu. Prokurator zaznaczał, że nie powinno ulegać wątpliwości, że jeśli nawet w takim przypadku naliczenie opłaty w jakiejś wysokości mogłoby być uzasadnione na przykład poniesieniem przez usługobiorcę kosztów związanych z dojazdem na miejsce niedoszłego usunięcia pojazdu, to wysokość tej opłaty nie powinna być zależna od tego, w stosunku do jakiego pojazdu wydano odwołaną następnie dyspozycję jego usunięcia. W odpowiedzi Rada Powiatu Proszowickiego wniosła o oddalenie skarg w całości jako bezzasadnych. W uzasadnieniu podała, że podejmując uchwałę stwierdzono, że należy przyjąć maksymalne stawki za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, aby zapewnić sprawną realizację zadań wynikających z art. 50a i art. 130a Prawa o ruchu drogowym i zapewnienia wpływów do budżetu powiatu proszowickiego pochodzących od osób, które naruszają przepisy i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Interpretacja art. 130a ust. 6 polegała więc na przyjęciu, że ustalenie wysokości opłat za usuniecie pojazdu następowało przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego czyli powiat i nie przekroczą one maksymalnych stawek wynikających z obwieszczenia, oraz na konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadania w zakresie usuwania pojazdów oraz prowadzeniu pośrednio działań prewencyjnych zmierzających do motywowania kierowców do przestrzegania ustawy prawo o ruchu drogowym. Rada Powiatu przedłożyła jednocześnie zestawienie kosztów na łączną kwotę 238 446,74 zł poniesionych przez Powiat w latach 2011 - 2018 z tytułu realizacji zaskarżonej uchwały – jedynie w zakresie umieszczenia pojazdów na parkingu strzeżonym skierowanych przez policję. Zaznaczono też, że powiat był zobowiązany dokonać znaczących dla budżetu opłat dla właściciela parkingu również w okresie przekazania zadania z Urzędu Skarbowego w Proszowicach do Starostwa Powiatowego za lata 2011-2012. Pomimo podjętych działań windykacyjnych powiat umorzył kwotę 49 792,06 zł wskutek braku jakiegokolwiek majątku właściciela samochodu i nie uiszczenia opłaty wynikającej z uchwały Rady Powiatu. Zaznaczono też, że do "kasy" Starostwa Powiatowego na przestrzeni 8 lat z tytułu usunięcia i przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi oraz w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w poszczególnych latach od właścicieli pojazdów wpłynęły kwoty: w 2013 r. - 1368,80 zł. oraz 36,90 zł - tj. razem 1 405,70 zł. Koszty związane z wyceną pojazdów przez biegłego sądowego wyniosły 4 125,26 zł za lata 2011-2018. Zatem samo zestawienie kosztów poniesionych przez Starostwo związanych z realizacją tego działania a tzw. "wpływami" z tytułu opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdów pokazywało, że jest to działalność deficytowa ze strony starostwa, i w żaden sposób nie pokrywała kosztów związanych z tą operacją. Nie można zatem było mówić o jakimkolwiek działaniu sprzecznym z prawem ze strony organów powiatu proszowickiego. Równocześnie powiat realizując zadania usuwania i przechowywania pojazdów musiał kierować się przesłanką pewnej "realności" jego wykonywania na obszarze danego powiatu skoro nie było tutaj przedsiębiorstwa które zajmowałby się prowadzeniem tego typu działalności. Nadto wybór podmiotu do obsługi działania odbywał się w oparciu o tryby konkurencyjne wynikające z ustawy o zamówieniach publicznych, co oznaczało że uzyskiwana cena była pewną niewiadomą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skargi zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty Prokuratora były zasadne. W ocenie Sądu, skoro w dacie podejmowania każdej z zaskarżonych uchwał znane były stawki jakie Powiat miał zapłacić za usuwanie i parkowanie pojazdów to sprzecznym z prawem było ustalanie w uchwałach opłat w wysokości maksymalnej (przewidzianej w rokrocznie publikowanych obwieszczeniach przez Ministra Finansów), a więc wyższej niż rzeczywiście ponoszone wydatki z tytułu usuwania i parkowania konkretnych, jednostkowych pojazdów. Powołane wyżej umowy zawarte przez powiat z przedsiębiorcami, których zadaniem było usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym – każdorazowo ustalały stawki za jednostkowe pojazdy na poziomie niższym niż opłaty ustalone przez radę powiatu w zaskarżonych uchwałach. Zgodnie z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym i ulegają one corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu projektów wszystkich zaskarżonych uchwał w ogóle nie wskazano jakie stawki płacił lub płaci powiat na podstawie zawieranych umów. W uzasadnieniu projektu pierwszej z zaskarżonych uchwał (nr VIII/69/2011 z 29 września 2011 r. – skarga III SA/Kr 1289/18) Sekretarz Powiatu zwróciła jedynie uwagę na zmiany przepisów, które weszły w życie 21 sierpnia 2011 r., akcentując, że zmiana polegała na tym, że dotychczas opłaty ustalane przez radę powiatu były dochodem przedsiębiorcy wskazanego przez starostę do usuwania pojazdów, a po nowelizacji – będą to dochody własne powiatu (por. uzasadnienie projektu uchwały i wyciąg z protokołu 9/2011 z 5 września 2011 r. – k. 26 i 31 akt sądowych). Podobnie w projektach kolejnych, zaskarżonych uchwał – wskazywane były na uzasadnienie podjęcia uchwały – zmiany maksymalnych stawek opłat w kolejno publikowanych obwieszczeniach Ministra Finansów. Praktyka "przerzucania" przez rady powiatów na właścicieli pojazdów wszystkich potencjalnych kosztów związanych z usuwaniem i parkowaniem samochodów została pierwotnie zakwestionowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który 19 stycznia 2016 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi analogiczną, jak w rozpoznawanej sprawie, uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi (por. Heleniak Grzegorz. Problematyka opłat za odholowywanie pojazdów w działalności Rzecznika Praw Obywatelskich. Samorząd Terytorialny, 2019, nr 4. s. 61-70). Po uzyskaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, z podobnymi skargami wystąpili prokuratorzy z właściwych w sprawie Prokuratur. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku: "Odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza zatem jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie «pod uwagę» tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte «pod uwagę» rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone (...) w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów (...)". W ocenie Sądu, rację miał więc skarżący Prokurator zarzucając ustalenie przez Radę powiatu stawek w wysokości maksymalnie dopuszczalnej z pominięciem rzeczywistych wydatków jakie zostały poniesione w związku z usunięciem konkretnego (tj. oznaczonego co do tożsamości) pojazdu. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 marca 2019 r., III SA/Kr 1199/18, przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat chociażby częściowo zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę. Niewątpliwie wszystkie koszty związane z usuwaniem pojazdów powinny być pokrywane przez właścicieli tych pojazdów. Nie można jednak na właścicieli pojazdów przerzucać kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem innych pojazdów, których właścicieli nie udało się ustalić. Ewentualnych strat organu związanych z tym, że część właścicieli pojazdów nie zostanie ustalona, nie można przerzucać na inne osoby, których pojazdy zostały usunięte z drogi i przechowywane, gdyż osoby te zmogą być zobowiązane tylko i wyłącznie do ponoszenia kosztów związanych z pojazdami, których są właścicielami. Niezasadne były natomiast argumenty Prokuratora o zawyżaniu opłat z tytułu kosztów wezwania do usunięcia pojazdu i odstąpienia od samego usunięcia. Zasadniczo bowiem zgodnie z ww. umowami – podmioty, które świadczyły tego typu usługi, uprawnione były do pobierania 50% opłaty (aneks 1/2011– pkt 2 umowy podpisanej z R. S.; - k. 34 akt III SA/Kr 1289/18; §6 ust. 2 umowy podpisanej z Firmą Z s.c. – k.28 akt III SA/Kr 1291/18 oraz §6 ust. 2 umowy podpisanej z E M. S. – k. 27 akt III SA/Kr 1295/18). Rada powiatu miała więc prawo ustalić stawki opłat w takim przypadku w wysokości 50%, z tym jednak zastrzeżeniem, że powinno być to 50% stawki rzeczywiście pobieranej przez firmy, a nie stawki maksymalnej wynikającej z obwieszczenia Ministra Finansów. Zgodnie bowiem z obowiązującym od 4 września 2010 r. art. 130a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Nowelizacja powołanego przepisu związana była z nieprawidłową interpretacją poprzedniego brzmienia przepisów, że skoro pojazd był pozostawiony w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudniał ruch lub w inny sposób zagrażał bezpieczeństwu, to podlegał on usunięciu także wówczas, gdy w czasie oczekiwania na jednostkę usuwającą pojazd na miejscu zjawił się właściciel auta (por. Kotowski Wojciech. Art. 130(a). w: Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, wyd. III. ABC, 2011; uwagi 16). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone uchwały w sposób istotny naruszyły prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd połączył sprawy wszystkich siedmiu skarg na zasadzie art. 111 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie wszystkie skargi ze względu na skarżącego, stronę przeciwną oraz stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie www. postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.