III SA/Kr 1290/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skarg G. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A zawierających do 4.5 % alkoholu; z dnia 10 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. B zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu; z dnia 10 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. C zawierających powyżej 18 % alkoholu I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. T. kwotę 2220,00 (dwa tysiące dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 10 lipca 2015 roku nr: 1) [...], [...], [...] utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 roku w sprawie nr [...] orzekające o cofnięciu zezwoleń nr [...], [...], [...] z dnia [...] 2013 roku na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A, B, C, tj. o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa, o zawartości powyżej 4,5% do 18% oraz powyżej 18%, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jakim jest sklep spożywczo-monopolowy mieszczący się w K na os. N przy bloku nr [...]. W podstawie prawnej decyzji powołany został art. 18 ust. 10 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U z 2012 r., poz. 1356 ze zm, dalej: ustawa). W uzasadnieniu decyzji wskazano następujące okoliczności stanu prawnego i faktycznego: W dniu 17 lipca 2014 roku do Urzędu Miasta wpłynęło zawiadomienie z Komisariatu (dalej: Komisariat) o prowadzonym postępowaniu (postępowanie o l. dz. [...]) w sprawie sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej, która to sprzedaż miała miejsce w dniu 8 lipca 2014 roku w K przy os. N, w sklepie "A". W związku z otrzymaną informacją, Urząd Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit "a" ustawy, wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia zezwoleń, o czym poinformował Skarżącego. Skarżący, pismem z dnia 2 października, złożył wyjaśnienia w sprawie, wskazując, że w dniu 8 lipca 2014 roku, w prowadzonym przez niego sklepie klientem był mężczyzna, którego wygląd i zachowanie nie budziły podejrzeń pozostawania w stanie nietrzeźwości. Z tego też względu ekspedientka sprzedała mu dwa piwa w butelce. Po wyjściu ze sklepu mężczyznę zatrzymali policjanci (piwa w dalszym ciągu pozostawało zamknięte), którzy poddali go badaniu alkomatem. Skarżący podniósł, że w sklepie znajduje się gruba szyba, oddzielająca sprzedawcę od kupującego, co uniemożliwia wyczucie zapachu alkoholu od kupujących. W odpowiedzi na prośbę organu I instancji o przekazanie danych osób uczestniczących w opisanym wydarzeniu oraz przesłanie kserokopii sporządzonej notatki służbowej (z dnia 8 grudnia 2014 roku oraz 5 lutego 2015 roku), Komisariat przesłał informację dotyczącą uczestników zdarzenia, którymi byli: ekspedientka – I. N. i klient – M. M. Komisariat poinformował także, że akta główne sprawy znajdują się w Prokuraturze Rejonowej, a samo postępowanie zostało umorzone wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. W odpowiedzi na prośbę Urzędu Miasta, Prokuratura przekazała akta sprawy, przy czym w postanowieniu o umorzeniu odstąpiono od uzasadnienia. W notatce urzędowej (sporządzonej przez mł. Aspiranta P. O.) znajdowała się informacja, że dwukrotne badanie alkomatem, któremu poddano M. M., wykazało zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu równą 0,45 mg/l i 0,44 mg/l. W dniu 22 kwietnia 2015 roku, w siedzibie organu I Instancji odbyła się rozprawa administracyjna, na którą stawiła się I. N., przesłuchana w charakterze świadka. Zeznała ona, że znała mężczyznę, który kupował piwo. Opisała go jako osobę biedną i wizualnie zaniedbaną, ale jej zdaniem, nie wyglądał na nietrzeźwego. Wskazała, że na pytania policjantów dotyczące zdarzenia odpowiadała zgodnie z prawdą, potwierdzając sprzedaż alkoholu. Podkreśliła także, że sprzedawcę i kupującego oddziela szyba. Na rozprawę nie stawili się M. M. oraz skarżący. Skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, z którego to uprawnienia nie skorzystał. Prezydent Miasta, mając na uwadze powyższy stan faktyczny, wydał w dniu [...] 2015 roku decyzje o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A, B, C przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W motywach decyzji wskazał, że w sytuacji sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej, zobowiązany jest do zastosowania takiej sankcji, nawet w przypadku, gdy naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych jest jednokrotne. Organ podkreślił jednocześnie, że w przypadku dokonanego przez pracowników zaniechania, za jego konsekwencje, na zasadzie ryzyka, odpowiada przedsiębiorca. Dodatkowo, wskazał, że umorzenie postępowania karnego w sprawie sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej nie ma bezpośredniego wpływu na postępowanie administracyjne, ponieważ postępowania te pozostają autonomiczne. G. T. odwołał się od ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że obsługiwany klient, w ocenie ekspedientki, nie wyglądał na osobę nietrzeźwą, a ze względu na oddzielającą sprzedawcę od klienta szybę, nie mogła ona wyczuć od niego zapachu alkoholu. Podniósł on także, że postępowanie karne, wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa zostało umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) w uzasadnieniach decyzji odwoławczych wskazało, że na podstawie materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, można stwierdzić sprzedaż alkoholu osobie nietrzeźwej. W odpowiedzi na wskazanie faktu umorzenia postępowania karnego ze względu na brak danych, SKO podkreśliło, że przesłanki popełnienia przestępstwa przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości są inne niż przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W przedmiotowej sprawie wystarczające jest bowiem wykazanie sprzedaży napoju alkoholowego osobie nietrzeźwej. W złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie trzech jednobrzmiących skargach G. T. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 7 w zw. z art. 77 i 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 8 i 80 k.p.a., art. 75 k.p.a. oraz rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i 10 pkt 1 lit. "a" ustawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie przeprowadzono dowodu z zeznań świadków – funkcjonariuszy Policji oraz nabywcy napojów alkoholowych – M. M., a przeprowadzona w miejsce tego ocena dowodu z notatki urzędowej miała charakter arbitralny. W związku z tym, zdaniem skarżącego, należy uznać, że organy I i II instancji zaniechały ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę, że nie zaistniały podstawy do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Powołując się na treść art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy, podkreśla obowiązek ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że zachowanie osoby, której sprzedano alkohol, wskazywało na pozostawanie w stanie nietrzeźwości. Skarżący podnosi, że ekspedientka nie miała możliwości dokonania takiej oceny. Nie widziała ona sposobu, w jaki klient poruszał się przed wejściem do sklepu (wg notatki urzędowej szedł on chwiejnym krokiem, ale ekspedientka obsługiwała w tym momencie inną klientkę), a ze względu na oddzielającą ją od klienta szybę, nie mogła wyczuć zapachu alkoholu. Skarżący zarzuca także niedokonanie analizy przesłanek, które prowadziły do umorzenia postępowania karnego w sprawie. W skardze podniesiono także, że niezawinione, jednokrotne działanie nie może prowadzić do cofnięcia zezwolenia, a tym bardziej – wszystkich uzyskanych przez skarżącego zezwoleń. Prowadziłoby to bowiem, w jego opinii, do zamknięcia lub ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r.poz 1647 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji były w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje SKO utrzymujące w mocy decyzje Prezydenta Miasta w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwoleń kat. A, B i C na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jakim jest sklep spożywczo-monopolowy mieszczący się w K na os. N przy bloku nr [...]. Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta Miasta, a następnie decyzji SKO stanowił przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym organ administracji cofa zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Tutejszy Sąd w pełni podziela szeroki wywód dotyczący interpretacji i relacji jaka zachodzi pomiędzy przepisami art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a i art. 15 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zaprezentowany w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 296/14). Jak podkreślono w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia z brzmienia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a u.w.t. jasno wynika, że nie normuje on w sposób zupełny i autonomiczny przesłanek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w razie sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej (a także osobom nieletnim tudzież na kredyt lub pod zastaw), lecz odsyła w tym zakresie do "zasad sprzedaży" określonych w innych przepisach ustawy, których to naruszenie stanowi dopiero przesłankę cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Zasady, do których odsyła art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t., wynikają przede wszystkim z art. 15 u.w.t., w myśl którego zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: (1) osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości; (2) osobom do lat 18; (3) na kredyt lub pod zastaw (ust. 1). Dopiero łączna wykładnia obu cytowanych wyżej przepisów pozwala na prawidłowe zrekonstruowanie przesłanki cofnięcia zezwolenia w razie sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej. Zrekonstruowana norma na podstawie przywołanych przepisów wskazywałaby, że obowiązek cofnięcia wydanego przez organ zezwolenia na sprzedaż alkoholu aktualizowałby się w przypadku stwierdzenia złamania, choćby jednorazowego, którejkolwiek z zasad sprzedaży alkoholu określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, a więc w szczególności w razie przekroczenia, zawartego w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.w.t., zakazu sprzedaży alkoholu osobie, której zachowanie wskazuje, że znajduje się ona w stanie nietrzeźwości. W związku z powyższym dla zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t., niezbędne jest ustalenie, czy nastąpiła sprzedaż osobie będącej w stanie nietrzeźwości, i czy jej zachowanie na taki stan wskazuje (por. wyrok WSA z 28.08.2013 r., IV SA/Po 545/13, CBOSA). Omawiana norma zakazuje bowiem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jedynie osobom, których zachowanie wskazuje na to, że znajdują się w stanie nietrzeźwości, a nie np. w stanie po użyciu alkoholu. Stan nietrzeźwości został zdefiniowany w przepisie art. 46 ust. 3 u.w.t., zgodnie z którym stan ów zachodzi, gdy zawartość alkoholu w organizmie wynosi lub prowadzi do: (1) stężenia we krwi powyżej 0,5‰ alkoholu albo (2) obecności w wydychanym powietrzu powyżej 0,25 mg alkoholu w 1 dm3. Z kolei stan po użyciu alkoholu zachodzi, gdy zawartość alkoholu w organizmie wynosi lub prowadzi do: (1) stężenia we krwi od 0,2‰ do 0,5‰ alkoholu albo (2) obecności w wydychanym powietrzu od 0,1 mg do 0,25 mg alkoholu w 1 dm3 (art. 46 ust. 2 u.w.t.). W praktyce ocena, czy zachowanie kupującego wskazuje na stan nietrzeźwości, czy też jedynie na stan po użyciu alkoholu może być trudna. Wynika to choćby z faktu, że alkohol jest różnie tolerowany przez poszczególne osoby. Sprzedawca zaś – inaczej niż w przypadku konieczności weryfikacji "stanu" pełnoletniości danej osoby, której to weryfikacji może dokonać poprzez wylegitymowanie tej osoby, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.w.t. – nie dysponuje prawnym instrumentem pozwalającym na obiektywną weryfikację poziomu alkoholu we krwi lub w wydychanym powietrzu u kupującego. Dla odmowy dokonania sprzedaży lub podania napoju alkoholowego wystarczy przekonanie, że kupujący znajduje się w stanie nietrzeźwości. Za takim przekonaniem mogą przemawiać zewnętrzne znamiona zachowania kupującego. W przypadku zarzutu, że sprzedawca złamał zakaz sprzedaży alkoholu osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwym, należy rozważyć, czy człowiek posiadający przeciętną wiedzę i doświadczenie życiowe mógł, obserwując zachowanie kupującego dojść do przekonania, że jego zachowanie wskazuje, że znajduje się on w stanie nietrzeźwym. Dla wykazania tej okoliczności, organy administracyjne zobowiązane są przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające, w którym organ wyczerpująco zgromadzi i wszechstronnie rozpatrzy cały materiał dowodowy, który w efekcie pozwalałby przyjąć, że istotnie doszło do naruszenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym. W ocenie organów administracji obu instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na fakt sprzedaży w prowadzonym przez skarżącego sklepie spożywczo-monopolowym osobie nietrzeźwej. Stanowisko powyższe uznać jednak należy za, co najmniej przedwczesne i nieuzasadnione w dotychczas zebranym przez organ materiale dowodowym. Zebrany przez organ materiał dowodowy nie pozwala bowiem odtworzyć dokładnego zachowania się M. M. w sklepie, w którym zakupił alkohol będąc w stanie nietrzeźwości. Nie sposób tym samym wykazać, ze I. N., która sprzedała w/wym. alkohol miała możliwość powzięcia wątpliwości, co do tego czy obsługiwany przez nią klient znajduje się w stanie nietrzeźwości. W szczególności podniesione przez skarżącego okoliczności sprawy takie jak znajdująca się w sklepie szyba oddzielająca sprzedawcę od klienta oraz fakt obsługiwania innej osoby przez sprzedawcę bezpośrednio przed sprzedażą alkoholu nietrzeźwemu znacznie utrudniała, jeżeli nie uniemożliwiała właściwą ocenę zachowania się klienta. Nie miała też możliwości zaobserwowania zachowania klienta przed wejściem do sklepu, w przeciwieństwie do funkcjonariuszy, których spostrzeżenia dotyczą zachowania się klienta sklepu na zewnątrz. W tym zakresie należy także przywołać samo stanowisko I. N., która w swoich zeznaniach stwierdziła, że obsługiwany przez nią klient nie wyglądał na osobę nietrzeźwą. Organ chcąc wykazać, że sprzedawca dopuścił się naruszenia przepisu z art. 15 u.w.t, sprzedając napoje alkoholowe osobie, której zachowanie wskazuje, że znajduje się w stanie nietrzeźwości, zobowiązany jest po pierwsze ustalić jak zachowywała się ta osoba w trakcie sprzedaży, a następnie wskazać, że zachowanie to mogło zostać obiektywnie zaobserwowane przez sprzedawcę. W wypadku braku dowodów co do sposobu zachowywania się M. M. w sklepie oraz z uwagi na bezpośredni charakter dowodu z zeznań sprzedawcy I. N., zgodnie z którymi w/wym. nie wyglądał na nietrzeźwego, nie można w tym zakresie czynić ustaleń sprzecznych z tymi zeznaniami. Brak bowiem możliwości podważenia takich zeznań przez odpowiednie dowody. Organ administracyjny nie podjął także żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy fakt sprzedaży napojów alkoholowych na rzecz M. M. został utrwalony na zapisie monitoringu, w tym również czy utrwalone zostało zachowanie kupującego wewnątrz sklepu przed dokonaniem zakupu. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania błędnie zinterpretowały art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t., a ponadto nie dokonały dostatecznych ustaleń, czy w sprawie zaistniały określone w tym przepisie – w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.w.t. –przesłanki uzasadniające cofnięcie Skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ponadto dotychczas zebrany materiał dowodowy został rozpatrzony przez organ w sposób nie dość obiektywny. Organy administracji nie przywiązały również dostatecznej uwagi do faktu umorzenia dochodzenia w sprawie o przestępstwo z art. 43 ust. 1 u.w.t., podjętego na kanwie inkryminowanego zdarzenia (sygn. akt [...]), nie próbując nawet wyjaśnić – poprzez sięgnięcie do dokumentów z akt tego dochodzenia – co konkretnie mieściło się w użytym w postanowieniu z 27.08.2014 r. o umorzeniu tego dochodzenia stwierdzeniu o braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. W ten sposób organy naruszyły nie tylko powołany wyżej przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ale również przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje SKO i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) i na tej podstawie zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. T. kwotę 2220,00 złotych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji zobowiązane będą do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w ramach którego przesłuchani zostaną funkcjonariusze Policji oraz M. M. co do okoliczności sprzedaży napojów alkoholowych w dniu 8 lipca 2014 r. Konieczne jest także wyjaśnienie czy w pobliżu sklepu skarżącego nie ma monitoringu i w związku z tym czy jest możliwość uzyskania zapisu monitoringu obejmującego zdarzenie będące przedmiotem prowadzonego postępowania. Wszelkie czynności dowodowe powinny zmierzać do ustalenia, czy zachowanie M. M. wskazywało, że był w stanie nietrzeźwym i zachowanie to mogła zaobserwować sprzedająca w tym dniu I. N.