III SA/Kr 1293/23

|Sygn. akt III SA/Kr 1293/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 stycznia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jakub Makuch (spr.), Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski, WSA Janusz Kasprzycki, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r., sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/488/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotem skargi M. P. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 5 czerwca 2023 r. (nr SKO.ŚR/4111/488/2023) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza L. z 5 kwietnia 2023 r. (nr DŚRiFA.5231.88.2023) w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W stanie faktycznym sprawy skarżąca pismem z 3 marca 2023 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, W. Ś. Decyzją z 5 kwietnia 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że matka skarżącej uzyskała znaczny stopień niepełnosprawności w wieku 88 lat. Zatem niepełnosprawność matki skarżącej w stopniu znacznym nie powstała ani przed 18., ani też przed 25 rokiem życia. Jako podstawę rozstrzygnięcia odmownego organ powołał art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: ustawa). Dalej organ wyjaśnił, że przepis ten nie został uchylony pomimo wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r, sygn. akt K 38/13. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej organ II instancji decyzją z 5 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium Odwoławcze wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, a ustawodawca do dnia wydania decyzji nie "poprawił" stanu prawnego w kierunku wskazanym w tym wyroku. Jednocześnie, mając na uwadze liczne orzeczenia sądów administracyjnych, Kolegium stanęło na stanowisku, że data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu II instancji, nie zostały spełnione jednak pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest przede wszystkim związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną przez skarżącą opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organ zauważył, że skarżąca nie była aktywna zawodowo od 1992 roku, a zatem znacznie przed powstaniem niepełnosprawności matki. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca nie uprawdopodobniła chęci podjęcia obecnie zatrudnienia. Skarżąca nie jest także zainteresowana wnioskowaniem o usługi opiekuńcze w imieniu matki. Podkreślił organ odwoławczy, że dla przyznania świadczenia konieczne jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego między wskazanymi okolicznościami, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Końcowo Kolegium wskazało, że zarówno odwołanie, jak i wywiad środowiskowy pominął milczeniem zakres wsparcia i pomocy od innych domowników. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającego na stwierdzeniu, iż nie podejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie ma związku przyczynowo-skutkowego z znacznym stopniem niepełnosprawności jej matki oraz związanym z tym dolegliwością, kiedy to matka wymaga stałej opieki, co uniemożliwia córce podjęcie pracy; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego i zupełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż skarżąca nie podejmowała od 1992 r. starań celem podjęcia zatrudnienia podczas gdy od właśnie od 1992 r. jest ona zarejestrowana jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w C., lecz z uwagi na pogarszający się stan zdrowia jej matki nie podjęła ona pracy; 3) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego i zupełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż to wnioskodawczyni nie była zainteresowana wnioskowaniem o usługi opiekuńcze w imieniu matki, podczas gdy to jej matka oznajmiła w wywiadzie, iż jej wolą jest, ażeby opiekę nad nią sprawowała córka. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że sprawuje stałą opiekę nad swoją matką, z czym w wiąże się stałe z nią zamieszkiwanie. Zaznaczyła, że opieka nad matką jest całodobowa i zaczyna się od pomocy rano przy ubieraniu się, myciu, toalecie, robieniu śniadania oraz karmienia jej i podawania lekarstw. Konieczna jest także pomoc przy poruszaniu się (ze względu na znaczny stopień dysfunkcji narządów ruchu) oraz przy kąpieli, toalecie, załatwianiu terminów lekarzy, recept i badań. Ponadto jej matka nie jest w stanie samodzielnie robić zakupów, gotować, sprzątać, ani podejmować innych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Skarżąca podkreśliła, że wszystko to jest "jej barkach". Ponadto, matka ma postępujące problemy z pamięcią i koncentracją. W ocenie skarżącej błędnie stwierdzono w decyzji, iż nie ma związku między brakiem podejmowania zatrudnienia, a potrzebą sprawowania opieki nad mamą. Zaznaczyła, że niepodejmowanie pracy było związane najpierw z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, następnie także nad ojcem, który to zmarł w 2009 r. Śmierć ojca bardzo negatywnie wpłynął na stan zdrowia matki, wobec czego także i ona potrzebowała opieki. Powyższe, zdaniem skarżącej, wykluczyło możliwość podejmowania nawet dotychczas wykonywanej przez nią pracy dorywczej. Końcowo wyjaśniła, że wolą jej mamy jest, abym to skarżąca sprawowała opiekę nad nią. Do skargi załączono odpis zaświadczenia z 29 czerwca 2023 r. o zarejestrowaniu skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 18 lutego 1992 r Załączono również zaświadczenie o ukończeniu przez skarżącą w kwietniu 2012 r. szkolenia w zakresie umiejętności aktywnego poszukiwania pracy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu zaskarżonych decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny publikator Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.) Przepis ten mówi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Podkreślić trzeba, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki. Przedstawione wyżej, ustawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazują, że nieuprawnione jest utożsamianie dopuszczalności nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze stwierdzeniem jedynie faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, bez uwzględniania przesłanki nieodzowności rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania pracy) – spowodowanej tą właśnie opieką. Jak przy tym akcentuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), że wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Trafnie też zauważył NSA w wyroku z 12.10.2021 r. (sygn. akt I OSK 493/21), że o tym, czy istnieje związek przyczynowy w rozumieniu wyżej wskazanym, decydować winien zakres wymaganych czynności opiekuńczych i konieczny na to czas wykluczający - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. Zatem, dysponowanie przez niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności samo przez się nie wyklucza, ani nie znosi powinności badania – w kontekście sygnalizowanego wyżej związku przyczynowego – jaki jest zakres czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez wnioskodawcę i czy w okolicznościach danej sprawy rzeczywiście zakres ten uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako jedyną przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Motywem rozstrzygnięcia przyjętym kolei przez organ II instancji było uznanie braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką realizowaną względem matki. W tym aspekcie organ odwoławczy akcentował, że skarżąca pozostaje bez pracy od 1992 r., a stan pasywności zawodowej występował jeszcze przed zaistnieniem podstaw do uznania jej matki za osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu. W ocenie SKO, skarżąca nie uprawdopodobniła, że byłaby zainteresowana podjęciem zatrudnienia. Zdaniem Sądu zaprezentowany przez organ II instancji argument nie był niewystarczający dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i sam przez się nie przekonywał o zasadności rozstrzygnięcia. Dostrzec bowiem trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został trafny – w ocenie Sądu - pogląd, że nie wyklucza możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to, że skarżący złożył wniosek o ustalenie tego prawa kilka lat po zaprzestaniu aktywności zawodowej - jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw rezygnacji z aktywności zawodowej leżała właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki. W tym też kontekście zwrócić należy także uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który akcentuje, iż ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpiła o przyznanie jej świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14.05.2020 r.; sygn. akt III SA/Gd 410/20). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełniał przesłanki przyznania oczekiwanego prawa, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. W ocenie Sądu, zanegowanie tej przesłanki przez organ nie zostało wykazane. Kluczowym bowiem było przesądzenie, czy aktualnie istniejące uwarunkowania zdrowotne niepełnosprawnej są tego rodzaju, że zakres opieki jaki osoba ta wymaga, wyklucza możliwość podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna. Ten natomiast aspekt sprawy wymagał zbadania skali i charakteru nieodzownej opieki, jaka realizowana jest przez skarżącą względem jej niepełnosprawnej matki. Dostrzec trzeba, że w aktach sprawy znajduje się bogata dokumentacja medyczna niepełnosprawnej – zaoferowana organom przez skarżącą. Dokumentacja ta przy tym naprowadza na stan zdrowia matki skarżącej wynikający z doznanego złamania kręgosłupa, a także ukazuje zaburzenia tej osoby co do orientacji w czasie, miejscu i co do własnej osoby. Odnośnie zakresu opieki dostrzec należy, iż dokumentacja ta także obrazuje potrzebę karmienia matki skarżącej przez opiekuna. Żaden z orzekających w tej sprawie organów administracji publicznej nie opisał, ani nie dokonał analizy zakresu czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki na matką. Inaczej mówiąc, żaden z organów nie przeprowadził oceny dowodów znajdujących się w aktach w kontekście odniesienia ich do spełnienia przez skarżącą normatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. Powyższe niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnio wskazanym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia obu kontrolowanych decyzji nie zawierają tych elementów, w tym nie obrazują oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) przedłożonych przez skarżącą w celu wykazania spełnienia przesłanek przyznania jej oczekiwanego prawa. Wskazane naruszenie jest zatem tego rodzaju, że uniemożliwia dalej idącą kontrolę podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uchybienie to trzeba zatem zakwalifikować jako takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ oceni dowody znajdujące się w aktach sprawy oraz odniesie te oceny do przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, o ile organ uzna to za nieodzowne, rozważy także potrzebę dalszego uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w kierunku pozyskania wiedzy o stanie zdrowia matki skarżącej oraz związanego z tym stanem zakresu opieki realizowanej przez opiekuna, co przejawiać się może np. w ponowieniu wywiadu środowiskowego, tudzież pozyskaniu dokumentu oceny pacjenta wg skali Barthela. Mając na uwadze zaprezentowane wyżej rozważania i oceny, Sąd uchylił decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a).