III SA/Kr 1299/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie : - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 8 i art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182) – decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. znak: [...] odmawiającą skarżącej G. Ś. przyznania zasiłku stałego. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy : Skarżąca wniosła o przyznanie zasiłku stałego . W związku z tym organ I instancji przeprowadził postępowanie, którego celem było ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej , dochodowej i majątkowej skarżącej. Organ ustalił, że skarżąca zaliczona jest do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2016r. ; mieszka wspólnie z mężem i trójką dzieci prowadząc z nimi wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku , a nadto pobiera zasiłek rodzinny wraz z dodatkami oraz otrzymuje stałą pomoc finansową od matki . Dochód skarżącej - według ustaleń organu l instancji - wynosi 798,00 zł i składają się na niego: świadczenia rodzinne w wysokości 398,00 zł oraz otrzymywana od matki pomoc w wysokości 400 zł. W ocenie organu , łączny dochód własny skarżącej wynosi 798,00 zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanego zasiłku stałego. Rozstrzygnięcie odmawiające przyznania skarżącej zasiłku stałego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako zgodne z prawem. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca zarzuciła, naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi kwestionując prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie zasiłku stałego, skarżąca wyraziła również niezadowolenie ze sposobu działania pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182) , zwanej dalej ustawą. Zgodnie z artykułem 36 ust. 1 pkt a ustawy, świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne w formie zasiłku stałego. Artykuł 37 ust. 1 ustawy określa, iż zasiłek stały przysługuje: 1. pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2. pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżąca mieszka wraz z mężem i trójką dzieci prowadząc z nimi wspólne gospodarstwo domowe. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest również , że skarżącej zostały przyznane zasiłki rodzinne na dzieci w łącznej wysokości 398,00 zł miesięcznie. Nadto skarżąca zadeklarowała , że otrzymuje od matki stałą pomoc finansową w kwocie 400,00 zł. Kwotę tą należy wliczyć do dochodu , co nie było kwestionowane. Istota sporu dotyczy oceny , czy dochód w łącznej wysokości 798,00 zł (398,00 + 400,00 ) stanowi własny dochód skarżącej , jak przyjęły to organy orzekające w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu , stanowisko organów uznające kwotę 798,00 zł za dochód własny skarżącej jest nieprawidłowe . Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 37 ustawy o pomocy społecznej jest, aby dochód osoby starającej się o przyznania powyższego zasiłku nie przekroczył kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. kwoty 456 zł. Kwota powyższa wynika z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2012.823). Zgodnie z § 1 ust. 1 lit b zweryfikowane kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł. Przekroczenie tak określonego kryterium dochodowego powoduje wyłączenie prawa do zasiłku stałego. Zdaniem Sądu, organy orzekające w rozpatrywanej sprawie uznając przyznane skarżącej zasiłki rodzinne wraz dodatkami jako jej własny dochód zastosowały wykładnię gramatyczną przepisu art.4 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2013.1456) , co doprowadziło do wniosków niezgodnych z rzeczywistą intencją ustawodawcy. Wykładnia gramatyczno-słownikowa winna być uzupełniona wnioskami wynikającymi z zastosowania innych rodzajów wykładni : systemowej , funkcjonalnej oraz celowościowej , którą pozwolą na właściwe odczytanie intencji i celów ustawodawcy. Z zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej wynika , że zgodnie z art.2 tej ustawy , pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa , mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych , których nie są one w stanie pokonać , wykorzystując własne uprawnienia , zasoby i możliwości. Oznacza to , że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Władza publiczna z jednej strony ma obowiązek wspierania takich osób dla zapewnienia im i ich rodzinom stosownej egzystencji , a z drugiej strony osoby te mają prawo do uzyskania świadczeń z opieki społecznej. Zasiłek stały , stanowiący jedną z form pomocy społecznej ma szczególny charakter, gdyż jego konstytucyjnym celem jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej , wnioskującej o jego przyznanie , bieżącej egzystencji . Zasiłek ten ma charakter obligatoryjny , co oznacza , że przysługuje zawsze , gdy spełnione są określone przesłanki materialnoprawne. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić , że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U2013.1456) zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Ustęp 2 pkt 1 określa, iż prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z przytoczonego przepisu wynika, iż zasiłek rodzinny przysługuje co prawda rodzicowi – między innymi - ale ma na celu przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka . Nie może być zatem żadnych wątpliwości , że przeznaczenie otrzymanych świadczeń na potrzeby dzieci jest obowiązkiem osoby , której przyznano to świadczenie. Zasiłek i dodatki do zasiłku rodzinnego mają na celu dobro dziecka jako wartość konstytucyjną , a nie interes osoby utrzymującej dziecko. Mając na uwadze cel , jakiemu służy zasiłek rodzinny , należy stwierdzić , że zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego stanowią dochód rodziny , a nie , jak przyjęły to organy orzekające w niniejszej sprawie , dochód własny skarżącej . Uwzględniając nie tylko wykładnię gramatyczna, lecz także funkcjonalną i celowościową , pojęcie dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku stałego należy wiązać z dochodem , jaki otrzymuje strona dzięki własnej aktywności życiowej np. z tytułu wynagrodzenia za pracę , lub renty z tytułu niezdolności do pracy . Skarżąca , jak wyżej podniesiono , jest osobą bezrobotną nie osiągającą własnego dochodu , stąd nieprawidłowo organy uznały , że przyznane skarżącej zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci stanowiły jej własny dochód. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy o pomocy społecznej , określającego kryteria dochodowe , od których uzależnione jest przyznanie pomocy społeczna i art. 37 tej ustawy , określającego przesłanki przyznania zasiłku stałego. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącej organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej . Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. , zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.