III SA/Kr 1299/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg J. P. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2014 r. nr [...] z dnia 9 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania map z akt postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonymi postanowieniami z dnia 9 czerwca 2014 r. nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 28 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienia Burmistrza z dnia [...] 2014 r.: - znak: [...], o odmowie wydania map ustalających przebieg granicy z akt postępowania rozgraniczeniowego, dotyczącego ustalenia granic działki nr [...] z działką nr [...], w obrębie S, - znak: [...], o odmowie wydania map ustalających przebieg granicy z akt postępowania rozgraniczeniowego, dotyczącego ustalenia granic działki nr [...] z działką nr [...] i z działką nr [...], w obrębie S. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 25 marca 2014 r. J. P. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o wydanie map ustalających przebieg granicy z akt postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia granic działki nr [...] z działką nr [...], w obrębie S oraz działki nr [...] z działką nr [...] i z działką nr [...] w tym samym obrębie. Postanowieniami z dnia [...] 2014 r., znak: [...] i [...], Burmistrz odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanych dokumentów. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że J. P. nie był stroną ww. postępowania, lecz geodetą upoważnionym do dokonania określonych czynności w imieniu organu prowadzącego postępowanie. Prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów przysługuje tylko stronie (art. 73 § 1 - 3 k.p.a.). Geodecie nie służy status strony w w/w postępowaniu, a zatem nie przysługuje mu prawo domagania się spełnienia przez tenże organ obowiązków określonych w art. 73 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił również, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w ogóle nie przewidują możliwości wydania z akt sprawy oryginalnych egzemplarzy dokumentów, a tego dotyczy żądanie wnioskodawcy. Z tego względu organ I instancji uznał, że nie jest uprawniony do zwrotu geodecie map włączonych do akt postępowania rozgraniczeniowego. Na powyższe postanowienia w ustawowym terminie zażalenia wniósł J. P., wskazując w nich, że przedmiotowe mapy (7 szt.), zaklauzulowane przez Starostwo Powiatowe - PODGiK przekazał Burmistrzowi do sprawy rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] oraz do sprawy rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] i z działką nr [...]. Mapy te miały być załącznikiem do decyzji o rozgraniczeniu ww. nieruchomości. Strony oświadczyły jednak, że nie zgadzają się na tak ustalone granice i dlatego Burmistrz decyzją z dnia [...] 2014 r. umorzył postępowanie i przekazał sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Odwołujący się stwierdził zatem, że złożone przez niego mapy nie zostały wykorzystane, a zatem wystąpił o ich zwrot na jego adres. Zaznaczył również, że jeden egzemplarz mapy został dołączony do "Dokumentacji z rozgraniczenia", a jego prośba nie dotyczyła jakiegokolwiek dokumentu z tej dokumentacji. Opisanymi na wstępie postanowieniami z dnia 9 czerwca 2014 r. nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że żalący się, nie będąc ani właścicielem nieruchomości, których dotyczy toczące się postępowanie administracyjne, ani też osobą, której przysługuje do tych nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, nie wykazał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i wobec tego nie mógł skutecznie powoływać się na uprawnienia, określone w art. 73 k.p.a., przysługujące wyłącznie stronie postępowania. W ocenie organu odwoławczego, J. P. nie może być uznany za stronę ww. postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ postępowanie zakończone decyzją z dnia 5 marca 2014 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu nie ma żadnego wpływu na sferę jego praw i obowiązków. W postępowaniu tym geodeta J. P. został upoważniony do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych oraz do sporządzenia stosownych dokumentów. Wskazywane przez J. P. okoliczności w żaden sposób nie wpływają na przyznanie mu statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia granic nieruchomości ozn. jako działka nr [...] z działką nr [...] oraz w postępowaniu dotyczącym ustalenia granic nieruchomości ozn. jako działka nr [...] z działką nr [...] i z działką nr [...]. Dokumenty przedłożone przez geodetę do akt sprawy stanowią jej materiał dowodowy i nie mogą być nikomu wydawane, nawet osobom, które były ich autorami. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości, czy też umorzył postępowanie, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skargi na powyższe postanowienia wniósł do WSA w Krakowie J. P., zarzucając, że organy błędnie przyjęły, iż jako geodeta wykonujący czynności rozgraniczeniowe był stroną postępowania rozgraniczeniowego. Opracowane przez niego dodatkowe mapy z rozgraniczenia nie zostały wykorzystane. W ocenie skarżącego, jego rola i uprawnienia w sprawie różnią się od uprawnień osób, które są stronami postępowania rozgraniczeniowego. Logiczne i spójne wydaje się stanowisko, że w sytuacji umorzenia postępowania rozgraniczeniowego organ zwraca niewykorzystane (niepotrzebne) dodatkowe egzemplarze dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. Sąd połączył, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprawę o sygn. akt III SA/Kr 1300/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 1299/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Zaskarżone postanowienia należało uchylić, jednakże z przyczyn innych niż podnoszone w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie były postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którymi odmówiono J. P. wydania map ustalających przebieg granicy z akt dwóch postępowań rozgraniczeniowych. Organ administracji stanął na stanowisku, że skarżącemu, wykonującemu na zlecenie organu I instancji czynności rozgraniczeniowe, nie przysługuje status strony w tych postępowaniach, a zatem i uprawnienia, o których mowa w art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.). Z kolei w ocenie skarżącego, opracowane przez niego dodatkowe egzemplarze mapy z rozgraniczenia nie zostały wskutek umorzenia postępowania rozgraniczeniowego wykorzystane, zatem powinny zostać mu zwrócone. Zdaniem Sądu, organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadnie bowiem zastosowano w sprawie przepis art. 73 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. w sytuacji, gdy już z samego wniosku wszczynającego postępowanie w sprawach wynikało, że wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Natomiast w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W okolicznościach sprawy niesporne jest, że skarżący J. P. był geodetą upoważnionym na podstawie postanowień Burmistrza z dnia [...] 2013 r., znak: [...], i znak: [...], do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniach rozgraniczeniowych, sygn. akt jw., dotyczących granic działki nr [...] z działką nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] i z działką nr [...] w S. Na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym o kartograficznym), czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że upoważnienie, zwane także pełnomocnictwem administracyjnym, może być udzielone przez właściwy organ innemu podmiotowi niebędącemu organem administracji. Zakres pełnomocnictwa udzielonego geodecie na podstawie art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego obejmuje wyłącznie czynności faktyczne i prawne zmierzające do przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia aktu ugody bądź tymczasowego utrwalenia granic, sporządzenia protokołu granicznego, opracowania opinii dotyczącej granic i przekazania dokumentacji właściwemu organowi. Zgłoszenie pracy geodezyjnej do ośrodka dokumentacji stanowi element dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości (por. E. Stefańska (red.), Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz. Lex 2013). Z treści przepisów rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453) wynika, że podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości (§ 3 ust. 2), którymi są m.in. mapa ewidencji gruntów i mapa zasadnicza (§ 5 ust. 1 pkt 2 lit. e) i f)). Powyższe oznacza, że z mocy samego prawa geodeta upoważniony przez właściwy organ administracji zobowiązany jest do zgromadzenia dokumentacji rozgraniczenia, która następnie podlega wykorzystaniu w ramach toczącego się przed organem administracji postępowania rozgraniczeniowego bądź – w razie niezawarcia ugody i umorzenia tego postępowania – w ramach sądowego rozgraniczenia nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego. Potwierdza to brzmienie art. 34 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W tym stanie rzeczy, rozważanie przez organy administracji w niniejszej sprawie kwestii zaistnienia przesłanek do uznania skarżącego za stronę postępowania, a w konsekwencji przyjęcia, że skarżącemu przymiot strony nie przysługuje, także i kwestii odmowy przyznania uprawnień określonych w art. 73 § 1 k.p.a., było bezprzedmiotowe. Oczywistym bowiem było, że geodeta, uprawniony do podjęcia czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym na podstawie postanowienia organu I instancji w trybie art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie może być stroną tego postępowania. W konsekwencji, obowiązkiem organów administracji było zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn., gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 150/13). Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w tej sprawie. Skoro jednak do wszczęcia postępowania doszło, a w jego toku organy administracji stwierdziły, że wnioskujący o zwrot map ustalających przebieg granicy z akt postępowania rozgraniczeniowego nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, powinny one były umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, zaś na podstawie art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepis art. 105. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Burmistrz dopuścili się obrazy przepisów postępowania przez nieuzasadnione zastosowanie przepisów art. 73 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. przy jednoczesnym niezastosowaniu przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.