III SA/Kr 1299/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Maria Zawadzka Sędziowie: SWSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze skargi A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z części opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 września 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., nr [...] orzekającą o odmowie zwolnienia A spółki z o.o. (dalej: "skarżąca") z części opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu przy ulicy O w K. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm., dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 26 dnia 2018 r. Prezydent Miasta wydał zezwolenie nr [...] na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, przeznaczonych w miejscu sprzedaży, tj. w K przy ulicy O, ważne do 25 kwietnia 2023 r. Decyzją z dnia [...] 2019 r. Prezydent Miasta zmienił ww. decyzję w ten sposób, że określił ważność zezwolenia od dnia 26 kwietnia 2018 r. do 25 kwietnia 2026 r. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Prezydent Miasta ustalił wartość opłaty dla przedsiębiorcy A sp. z o.o. za korzystanie z zezwolenia w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 1402, 46 zł. Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2020 r. skarżąca wystąpiła o zwolnienie z części opłaty z tytułu korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżąca wskazała, że w 2020 roku nie mogła w pełni korzystać z posiadanego zezwolenia na obrót alkoholem z przyczyn niezależnych od spółki. Od dnia 13 marca 2020 r. został wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego, zakazano prowadzenia działalności w zakresie przygotowania oraz podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Możliwość prowadzenia działalności została dopuszczona dopiero od dnia 18 maja 2020 r. w ograniczonym zakresie. Konsekwencją wprowadzonych zakazów Spółka od stycznia przez okres 66 dni nie mogła prowadzić działalności gospodarczej i korzystać z zezwolenia. W ocenie spółki, opłata uiszczana jest za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a zatem zasadne byłoby zwolnienie w 18% z opłaty. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Prezydent Miasta odmówił zwolnienia z części opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu przy ul. O w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że publicznoprawny charakter opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie, jednak do opłaty za sprzedaż alkoholu nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Opłata stanowi niepodatkową należność budżetową. W ocenie organu przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie dają podstaw do żądania zwrotu uiszczonej poprzednio opłaty za zezwolenie na sprzedaż alkoholu, a obligatoryjny bądź uznaniowy zwrot opłaty nie znajduje oparcia w prawie. Organ podniósł, że skarżąca rzeczywiście nie miała możliwości korzystania z zezwoleń na sprzedaż alkoholu na skutek wprowadzonych zakazów, jednak brak jest podstaw prawnych do zwolnienia skarżącej z opłaty ponieważ ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie zawiera takich uregulowań, ani nie zawierają ich przepisy do walki z pandemią. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez uznanie, że nie jest możliwe zwrócenie przedsiębiorcy nadpłaconej opłaty alkoholowej, pomimo wprowadzonego przez władze publiczne zakazu prowadzenia działalności, skutkującego niemożliwością korzystania z zezwolenia, podczas gdy opłata alkoholowa należna jest za okres korzystania z zezwolenia i wobec niemożliwości korzystania z zezwolenia powinna podlegać zwrotowi jako nienależna. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ II instancji. Decyzją z dnia 7 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje udzielania zwolnienia ani zwrotu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jak również trybu udzielania zwolnień czy zwrotu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez uznanie, że nie jest możliwe zwrócenie przedsiębiorcy nadpłaconej opłaty alkoholowej, pomimo wprowadzonego przez władze publiczne zakazu prowadzenia działalności skutkującego niemożliwością korzystania z zezwolenia, podczas gdy opłata alkoholowa jest należna za okres korzystania z zezwolenia i wobec niemożliwości korzystania z zezwolenia powinna podlegać zwrotowi jako nienależna, które to naruszenie doprowadziło do nieprawidłowego utrzymania w mocy decyzji I instancji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie są związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że nie zawiera ona wad dających podstawę do jej uchylenia, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Bezspornym jest, że skarżąca posiada zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych kat. A, tj. o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu przy ulicy O w K ważne do dnia 25 kwietnia 2026 r. Decyzją z dnia [...] 2020 r. naliczono opłatę za korzystanie z zezwolenia w kwocie 468,46 zł w terminie do 31 stycznia 2020 r., 467, 00 zł w terminie do 31 maja 2020 r. oraz 467 zł w terminie do 30 września 2020 r. Skarżąca dokonała zapłaty raty I i II (stan na dzień wystąpienia z wnioskiem). Bezspornym jest również, że z powodu stanu epidemii i wprowadzonych w związku z tym ograniczeń, skarżąca nie mogła prowadzić sprzedaży w lokalu w okresie od 13 marca do 18 maja 2020 r. W pierwszej kolejności należy ustalić charakter opłaty dla przedsiębiorcy za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowiącym materialnoprawną podstawę określenia opłaty, w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 ustawy, gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Zgodnie z art. 11 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości opłata, o której mowa w ust. 1, wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego lub jednorazowo w terminie do 31 stycznia danego roku kalendarzowego. Natomiast w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, opłaty, o których mowa w ust. 1-5, dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia (ust. 8). Opłata ma niewątpliwie charakter publicznoprawny. W uchwale z dnia 31 grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przewidziana w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jest opłatą o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 3 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 86, poz. 960 ze zm.) (por. uchwała NSA FPK 11/02, CBOSA). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 38) dochodami jednostek samorządu terytorialnego są m. in. dochody własne. Źródłami dochodów gminy są natomiast m. in. wpływy z innych niż wymienione w przepisie opłat stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów. Opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu stanowi zatem dochód własny gminy, który jest przeznaczony na prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu, które należą do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Definicję niepodatkowych należności budżetowych zawiera również art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm., dalej: "o.p."), zgodnie z którym są to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu należy uznać, że opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu jest niepodatkową należnością budżetową pobieraną przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W rezultacie, do opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a także odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Niezasadnie zatem przyjął organ I instancji, że do opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Naruszenie to nie miało jednak w ocenie Sądu wpływu na treść decyzji. Mając na względzie publicznoprawny charakter opłaty, w świetle art. 6 k.p.a. organy mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a zatem do zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczenia części opłaty, bądź też zwrotu części opłaty musi istnieć podstawa prawna upoważniająca organ administracji publicznej do takiego działania. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie zawiera postanowień, które regulowałyby zwolnienie (nawet częściowe) z obowiązku uiszczenia opłaty, a nadto nie zawiera postanowień regulujących zwrot opłaty, w sytuacji gdy przedsiębiorca nie mógł prowadzić działalności polegającej na sprzedaży alkoholu. Postanowień takich, związanych z niemożliwością prowadzenia działalności ze względu na epidemię COVID – 19 nie zwiera i nie zawierała również ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej "ustawa Covid-19"- brzmienie obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji). W art. 84 ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami Covid-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem Covid (Dz. U. z 2020 r., poz. 1086 ze zm.) przewidywał jedynie, że termin do wniesienia opłaty, o której mowa w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przypadający na dzień 31 maja 2020 r. przedłuża się do dnia 30 czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 31 zzca ust. 1 ustawy Covid-19, rada gminy może w drodze uchwały zwolnić z opłaty, o której mowa w art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości należnej w 2020 r. lub przedłużyć termin na jej wniesienie. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, w przypadku zwolnienia z opłaty, rada gminy, w uchwale, o której mowa w ust. 1, może przyznać zwrot określonej części opłaty pobranej od przedsiębiorców, którzy wnieśli jednorazowo opłatę za rok 2020 w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r. W dniu 31 marca 2021 r. Rada Miasta przyjęła uchwałę w sprawie zwolnienia i zwrotu z części opłaty pobranej od przedsiębiorców za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z 2021 r., poz. 1906). Na mocy uchwały zwolniono z opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu za rok 2021 r. Rada Miasta nie przyjęła przepisów zwalniających przedsiębiorców z uiszczania opłaty za korzystanie z zezwolenia za rok 2020. W 2020 r. nie obowiązywały przepisy prawa miejscowego, które stanowić mogły podstawę zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczenia opłaty bądź nakazania zwrotu pobranej opłaty. Takie uregulowania zostały przyjęte dopiero w odniesieniu do roku 2021. W związku z faktem, że do opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, należało rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianych w tej ustawie pod kątem możliwości zwolnienia skarżącej z części opłaty, ewentualnie zwrotu pobranej opłaty. Zgodnie z orzecznictwem, odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej może przybierać postać stosowania wprost w całości lub stosowania z modyfikacjami (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r., I GSK 511/19, CBOSA). We wniosku o zwolnienie z opłaty, skarżąca powołała się na art. 22 § 2 o.p. zgodnie z którym organ podatkowy na wniosek podatnika, może zwolnić płatnika z obowiązku pobrania podatku, jeżeli: pobranie podatku zagraża ważnym interesom podatnika, w szczególności jego egzystencji lub podatnik uprawdopodobni, że pobrany podatek byłby niewspółmiernie wysoki w stosunku do podatku należnego za rok podatkowy lub inny okres rozliczeniowy. Zgodnie z art. 8 o.p. płatnikiem jest osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie prawa podatkowego do obliczenia i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Wniosek o jakim mowa w art. 22 § 2 o.p. może zostać złożony, o ile istnieje odrębny od samego podatnika podmiot będący płatnikiem, który z mocy przepisów prawa jest zobowiązany do odprowadzenia podatku należnego od podatnika. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy nie występował inny podmiot, który byłby zobowiązany do obliczenia i pobrania od skarżącej opłaty. W rezultacie brak było podstaw do zastosowania tego przepisu. Zgodnie z art. 72 o.p. za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek podatkowy), albo płaci za dużo (kwota podatku zapłaconego przewyższa kwotę należną). Mając na względzie fakt, że opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu uiszczana jest rocznie, a nie ma przepisów, które umożliwiałyby zwrot opłaty w przypadku, gdy z powodu stanu epidemii skarżąca faktycznie nie mogła prowadzić działalności polegającej na sprzedaży alkoholu, a zatem korzystać z zezwolenia, w rezultacie brak jest podstaw prawnych do uznania uiszczonej opłaty za nadpłatę w rozumieniu art. 72 o.p. Sąd podziela pogląd przyjęty przez skarżącą, że opłata uiszczana jest za korzystanie z zezwolenie na sprzedaż alkoholu, a nie sam fakt jego wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020r., II GSK 518/20, CBOSA), niemniej jednak w braku odpowiedniej regulacji w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w szczególności ustawy o wychowaniu w trzeźwości, Ordynacji podatkowej, a nadto w świetle w braku podjęcia przez Radę Miasta przepisów zwalniających z opłaty za rok 2020 r. brak jest podstaw prawnych, żeby zwolnić skarżącą z części opłaty za rok 2020, zwrócić skarżącej część opłaty czy umorzyć obowiązek jej uiszczenia. Podstawowym bowiem obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Brak zatem w obowiązujących w 2020 roku przepisach prawa powszechnie obowiązującego uregulowań, które w sytuacji niemożliwości prowadzenia sprzedaży alkoholu z powodu wprowadzonych przez władze Państwa obostrzeń, dawałyby podstawę organom administracji publicznej do orzekania o kwestii opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu za 2020 r. w czasie, gdy prowadzenie działalności gospodarczej było niemożliwe, wykluczył podjęcie rozstrzygnięcia, o które wnosiła skarżąca. W ocenie Sądu, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego polegającym na przyjęciu, że do opłaty nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ w przepisach prawa obowiązującego w 2020 r. brak jest podstaw prawnych do zwolnienia z części opłaty, czy tez nakazania jej zwrotu, a zatem nawet gdyby organ stwierdził zastosowanie ww. przepisów, nie wpłynęłoby to na treść decyzji. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.