III SA/Kr 1302/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca Sędziowie: WSA Bożenna Blitek NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy Oświęcim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 4 października 2005 r. Nr : PN.II.0911-272-05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 31 sierpnia 2005 r. Nr XLV/478/05 w sprawie utworzenia Centrum informacji dla organizacji pozarządowych skargę oddala Uchwała Rady Miasta Oświęcim z dnia 31 sierpnia 2005 r., nr XLV/ 478/ 05 w sprawie utworzenia "Centrum informacji dla organizacji pozarządowych" została podjęta z powołaniem się na art.7 ust.1 pkt 19 i art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, art.4 ust.1 pkt 10 i 22-24, art.5 ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz z powołaniem się na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 27 października 2004 r. w sprawie uchwalenia rocznego programu współpracy Miasta Oświęcim w organizacjami pozarządowymi i innymi jednostkami w zakresie działalności pożytku publicznego na rok 2005. W § 1 ust.1 uchwały stwierdzono, że tworzy się punkt informacji o nazwie "Centrum informacji dla organizacji pozarządowych". Natomiast § 2 zobowiązał organy gminy do zabezpieczenia środków na finansowanie Centrum w roku 2006 i latach następnych poprzez wydzielenie w budżecie miasta środków na pokrycie kosztów czynszu i mediów oraz dotacje związane z prowadzeniem Centrum. Natomiast § 4 przewidział wejście w życie tej uchwały z dniem jej podjęcia. Wojewoda Małopolski, działający w trybie art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości. Organ nadzoru uznał, że Rada Miasta Oświęcim nie miała żadnych kompetencji do jej podjęcia, działała więc bez żadnej podstawy prawnej przez co naruszyła art.7 Konstytucji RP. Żaden z przepisów powołanych w uchwale, ani – inny przepis ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie taką podstawą być nie może. W większości są to przepisy o zadaniach, co nie legitymuje Radę do tworzenia Centrum. Rada Miasta Oświęcim podjęła uchwałę o zaskarżeniu powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Skoro art.4 ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zaliczył do zadań publicznych wspomaganie informacyjne organizacji pozarządowych, to przepis ten uzasadnia podjęcie uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru. W skardze wyrażono pogląd, że uchwała nie tworzy Centrum, ale "uzewnętrznia wolę Rady Miasta aby zakres zadań wskazanych w § 1 uchwały był realizowany przez punkt informacyjny finansowany z budżetu miasta. Uchwała nie przesądza, czy punkt będzie działał w ramach Urzędu Miasta czy też jako zadanie zlecone organizacji pozarządowej. Nie doszło do naruszenia art.7 Konstytucji RP, albowiem uchwała podjęta została w ramach zadań nałożonych przez art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest też wadliwe, gdyż stwierdzenie nieważności jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdyż organ samorządu terytorialnego dopuszcza się istotnego naruszenia prawa, o czym w tym przypadku nie można mówić. Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi Gminy Miasta Oświęcim. Wbrew temu co twierdzi Gmina nie można podejmować uchwały o utworzeniu Centrum w oparciu o same tylko normy o zadaniach gminy w zakresie współpracy z organizacjami pozarządowymi, a taki charakter mają właśnie przepisy art.4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Również art.5 ust.3 tej ustawy, zobowiązujący gminę do uchwalenia rocznego planu współpracy z organizacjami pozarządowymi, nie mógł stanowić podstawy prawnej dla podjęcia zakwestionowanej uchwały. Podejmując uchwałę Rada wkroczyła w kompetencje Prezydenta Miasta, będącego organem wykonawczym gminy i kierownikiem Urzędu Miasta. Tworzenie centrum informacyjnego jest zadaniem Prezydenta Miasta, któremu Rada powierzyła obowiązek wykonania Programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. W konsekwencji to kompetencją Prezydenta Miasta jest ewentualne powołanie spornego centrum informacyjnego. Dlatego uchwała Rady o powołaniu Centrum została podjęta bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : A. Sąd podziela stanowisko Wojewody Małopolskiego, że normy o zadaniach nie są wystarczająca podstawą prawną podjęcia uchwały o utworzeniu Centrum. Trafnie jest stanowisko organu nadzoru na temat zróżnicowania prawa administracyjnego i obecności w nim nie tylko norm o zadaniach, ale i reguł kompetencyjnych, z czego należy wyprowadzać m.in. ten wniosek, że tylko wtedy dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały, gdy w ustawach znajdziemy przepis dający radzie kompetencje do wykonania zadania przy wykorzystaniu takiej prawnej formy działania jaką jest uchwała. "Normy o charakterze zadaniowym nie określają, jakiego typu działania mają zostać podjęte w celu realizacji nakazanego stanu rzeczy... Dlatego też ... do dokonywania poszczególnych czynności ... doniosłych prawnie konieczne jest uzyskanie przez organ dodatkowo kompetencji do dokonywania tych czynności. [Dopiero] reguła kompetencyjna określa wszystkie wymogi niezbędne dla ważności danej czynności. Są to przede wszystkim: określenie elementów procedury, która musi być dochowana oraz określenie [jej] formy i treści" (Marcin Matczak "Kompetencja organu administracji publicznej", Kraków 2004, s.178 i 188). B. Sam fakt powołania w uchwale przepisów, które nie mogą być podstawą prawną uchwały nie czyni tej ostatniej wadliwą. Powszechnie akceptowana zasada głosi, że samo błędne powołanie podstawy prawnej nie wystarcza dla stwierdzenia nieważności uchwały czy decyzji administracyjnej. Przesądzające znaczenie ma dopiero obiektywny brak podstawy prawnej. Dlatego w niniejszym postępowaniu Sąd musiał odpowiedzieć na pytanie czy uchwała Rady Miasta Oświęcim miała podstawę prawną. Zadanie to okazało się jednak niemożliwe do satysfakcjonującego wykonania. Redakcja uchwały jest na tyle enigmatyczna, nieprecyzyjna, że w istocie nie sposób do końca ustalić co zostało w uchwale zapisane. Równocześnie jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem Gminy, że uchwała wyraża jedynie zamiar, intencję powołania Centrum, skoro w § 1 uchwały stwierdza się expressis verbis "tworzy się Centrum". Taka terminologia i tryb oznajmiający w uchwale organu uchwałodawczego gminy zazwyczaj oznacza wprowadzenie do porządku prawnego prawa miejscowego powszechnie obowiązującego. Dlatego nie można podzielić zarzutu skargi Gminy, że Rada dopuściła się nieistotnego naruszenia prawa. C. Wojewoda Małopolski w swym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził, że uchwała wkroczyła w kompetencje Prezydenta Miasta Oświęcim, właściwego do wydania regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta. Zarzut nie został precyzyjnie sformułowany. Zdaniem Sądu z uchwały nie wynika czy Centrum ma być częścią Urzędu czy też jednostką organizacyjną Gminy (art.18 ust.2 pkt 9 lit.h ustawy o samorządzie gminnym). Mimo tych niewiadomych, stanowczy § 1 (tworzy się Centrum) przekazano do wykonania Prezydentowi Miasta Oświęcim (§ 3 uchwały). Sytuacja, w której nie jest możliwe określenie treści uchwały, a zarazem można dowodzić że jest to wadliwy akt prawa miejscowego — stanowi przejaw naruszenia przez Radę Miasta Oświęcim jednej z najbardziej elementarnych zasad wprowadzania do porządku prawnego reguł powinnego postępowania, tj. nakazu, aby reguły te były zrozumiałe i możliwe do wykonania. Nie można nakładać na Prezydenta obowiązku, z którego będzie rozliczany, bez precyzyjnego określenia treści tego obowiązku. Podejmowanie przez Radę uchwały, której treść jest całkowicie niepewna stanowi naruszenie obowiązku Rady załatwiania spraw Gminy (art.18 ust.1 w zw. z art.14 ustawy o samorządzie gminnym). D. Gdyby okazało się, że uchwała ma być aktem prawa miejscowego, to oczywiście nieważny byłby § 4 uchwały jako sprzeczny z art.4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2005, nr 190, poz.1606). E. W konsekwencji należało zgodzić się z oceną uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 31 sierpnia 2005 r., nr XLV/ 478/ 05 w sprawie utworzenia "Centrum informacji dla organizacji pozarządowych", zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 4 października 2005 r., nr PN.II.0911-272-05w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej uchwały Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788).