III SA/Kr 1306/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 8 września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) oraz art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm. zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), art. 3 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz.U. Nr 267, poz.2259, z późn. zm., zwanej dalej Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"), jak też § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055) – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r., znak: [...], w sprawie udzielenia pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 200,00 zł. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 10 czerwca 2011 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek R. G. o wsparcie finansowe na utrzymanie rodziny wielodzietnej. We wniosku podała, że ma szóstkę dzieci i wszyscy utrzymują się z wypłaty męża. W dniu 13 czerwca 2011 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania R. G. podczas którego ustalono, że R. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i szóstką dzieci oraz teściową. Dochód rodziny R. G. w miesiącu maju 2011 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 4463,30 zł, z czego dochód na osobę w rodzinie wyniósł 495,92 zł i przekroczył kryterium dochodowe rodziny, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Organ ustalił, że na dochód rodziny składa się: wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia J. G. w kwocie 1908,20 zł, dochód z powadzonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,04 ha przeliczeniowego w kwocie 629,28 zł, świadczenia rodzinne w kwocie 843,00 zł, na które składa się; zasiłek rodzinny przyznany na D. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października, zasiłek rodzinny na P. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., zasiłek rodzinny przyznany na P. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., zasiłek rodzinny przyznany na N. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października, zasiłek rodzinny przyznany na Ł. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. Zasiłek rodzinny przyznany na T. G. w kwocie 68,00 zł miesięcznie przyznany na okres 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na P. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. , dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na N. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na Ł. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na T. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznany na T. G. w kwocie 400,00 zł na okres od 1 listopada 2010 do 12 kwietnia 2011 oraz renta rodzinna pobierana przez A. G. w wysokości 1082,82 zł. Wójta Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], udzielił R. G. pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 200,00 zł., podając w motywach rozstrzygnięcia, odnośnie wysokości przyznanej pomocy, że w Ośrodku Pomocy Społecznej obowiązują kryteria przyznawania pomocy finansowej w 2011 r. w ramach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ustalone przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, po przeprowadzonej kontroli NIK w zakresie realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W myśl tych kryteriów, od dochodu rodziny odejmuje się opłaty mieszkaniowe faktycznie ponoszone przez rodzinę na podstawie dowodu opłaty lub limitu (przy czym limit wydatków gospodarstwa wieloosobowego wynosi 350,00 zł), oraz koszty związane z leczeniem, ale tylko w sytuacji, gdy w rodzinie występuje długotrwała lub ciężka choroba, albo niepełnosprawność. Otrzymaną kwotę dzieli się na liczbę osób w gospodarstwie domowym i przy uzyskanym dochodzie na osobę powyżej 200,00 zł, a nie przekraczającym 526,50 zł, wysokość zasiłku dla rodziny określona jest na poziomie od 150,00 zł do 200,00 zł. W przypadku R. G. ustalono, że stałe miesięczne wydatki jej rodziny wynoszą 888,71 zł, w tym wydatki związane z leczeniem 175,71 zł. Po odjęciu limitu wydatków mieszkaniowych oraz wydatków związanych z leczeniem, łączny dochód rodziny wynosi 3.937,59 zł (4.463,30 zł - 350,00 zł - 175,71 zł - 3.937,59 zł), a na osobę w rodzinie - 437,51 zł, co kwalifikuje do udzielenia rodzinie pomocy w wysokości 150,00 zł do 200,00 zł. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniosła R. G., zarzucając organowi, że w decyzji podane są nieprawdziwe dochody, które są celowo od lat zawyżane o dochód teściowej. Rodzina odwołującej utrzymuje się tylko z wypłaty męża oraz świadczeń rodzinnych. Dodatkowo na utrzymaniu rodziny znajduje się również teściową, która nie dokłada się finansowo do swojego utrzymania. W uzasadnieniu opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy wskazało, że R. G. wraz z mężem, sześciorgiem dzieci i teściową stanowią dziewięcioosobową rodzinę. Miesięczny dochód tej rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w maju 2011 r. wynosił 4.463,30 zł, co oznacza, że na osobę w rodzinie odpowiadał on kwocie 495,92 zł. Dochód ten przekraczał więc kryterium dochodowe dziewięcioosobowej rodziny wynoszące 3.159,00 zł. Rodzina R. G. nie kwalifikuje się również do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego, który na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przewidziany jest w sytuacji przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, gdyż nie występuje u niej szczególnie uzasadniona okoliczność, która przemawiałaby na rzecz przyznania jej takiego świadczenia. Zarzut R. G. zamieszczony w odwołaniu, że Ośrodek Pomocy Społecznej zawyża dochody jej rodziny, gdyż włącza rentę teściowej do wspólnego rozliczenia dochodu, mimo że teściową utrzymuje jej rodzina, a teściowa nie dokłada się finansowo do żadnych wydatków, jest nieuzasadniony. Zarówno z wniosku o udzielenie pomocy, jak i z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że teściowa, czyli A. G., wchodzi w skład rodziny R. G., gdyż wspólnie zamieszkują i gospodarują. W związku z tym w świetle art. 6 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, rentę teściowej należy wliczać do dochodu rodziny, gdyż dochód rodziny stanowi sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Twierdzenie R. G., że jej rodzina utrzymuje teściową, która nie dokłada się do żadnych wydatków jest nieprzekonywujące, ponieważ teściowa otrzymuje rentę w wysokości 1.082,82 zł, a więc ma możliwość partycypować w wydatkach związanych z utrzymaniem rodziny. Trudno zrozumieć, aby R. G., borykająca się z problemami finansowymi swojej rodziny, nie domagała się od teściowej, która otrzymuje rentę, aby dokładała się ona finansowo do zabezpieczenia niezbędnych potrzeb rodziny, w sytuacji gdy rodzina ją utrzymuje. Natomiast jeżeli takiego żądania do niej nie kieruje, to taką postawę można potraktować jako niewykorzystanie własnego uprawnienia do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, gdyż utrzymując teściową posiadającą swój dochód, R. G. ma oczywiście prawo żądać od niej, aby przyczyniała się do pokrywania kosztów utrzymania rodziny, albo w przypadku odmowy, by prowadziła odrębne jednoosobowe gospodarstwo domowe, obniżając tym samym w pewnym stopniu koszty utrzymania jej już wtedy ośmioosobowej rodziny. Ze względu na wielkość dochodu rodziny, a także z uwagi na brak przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego, R. G. nie można było udzielić pomocy pieniężnej na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Natomiast wysokość przyznanego jej świadczenia pieniężnego na zakup żywności w kwocie 200,00 zł, w ramach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", wynika z kryteriów, jakimi kieruje się Ośrodek Pomocy Społecznej przy przyznawaniu tego rodzaju świadczeń w 2011 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła R. G. podnosząc, że dochody jej rodziny zostały zawyżone o dochody teściowej. Zaznaczyła, że nie może się domagać pieniędzy od teściowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. "a" i "b" ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. O ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 z późn. zm., zwanej dalej Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Jak stanowi art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Jednakże, jak wynika z ust. 2 art. 5 Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" Rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu. Stosownie natomiast do art. 7 Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Podkreślić również należy, że decyzja o przyznaniu pomocy w trybie wskazanym w Programie "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", podobnie jak decyzja o pomocy przyznawanej w trybie ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Zatem nie zawsze osoba, która spełnia ustawowe kryteria uprawniające do jej uzyskania taką pomocy otrzyma. Rozstrzygający daną sprawę organ może, ale nie musi dane świadczenie przyznać. Nie zawsze też zostanie ono przyznane w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Organy pomocy społecznej bowiem, dysponując ograniczonymi środkami finansowymi muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o pomoc oraz cel tej pomocy, ale także uwzględniać potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia. Skoro decyzja o przyznaniu tego rodzaju szczególnej pomocy zapada w ramach uznania administracyjnego, to działanie organu w tej formie ograniczone jest z jednej strony zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), a także obowiązkami zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 §1 k.p.a., Ponadto podjęcie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie obwarowane jest celami i zasadami pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 tejże ustawy oraz celami przyznawania tej szczególnej pomocy uregulowanej Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania." Organy administracji publicznej zobowiązane są więc do wskazania kryteriów, jakimi kierowały się podejmując w tego rodzaju sprawie rozstrzygnięcie, gdyż to te kryteria podlegają ocenie sądu administracyjnego w przypadku działania organu w ramach uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i legalności zarazem jest stanowisko organów orzekających, że skarżącej i jej rodzinie należy się pomocy przewidziana Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" tylko w wysokości 200,00 zł, u podstaw której legły obowiązujące kryteria przyznawania pomocy finansowej w 2011 r., ustalone przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej po przeprowadzonej kontroli NIK. Bezsprzecznie obowiązkiem organów było ustalenie rzeczywistej sytuacji dochodowej skarżącej i jej rodziny w miesiącu poprzedzającym złożony przez nią wniosek, a poczynione w tym zakresie ustalenia organów są, w ocenie Sądu, niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. Skarżąca załączyła do skargi wypis z aktu notarialnego Rep. [...], z którego wynika, ze 9 lutego 1996 r. pomiędzy A. G. (teściową skarżącej), J. G., J. G. i R. G. została zawarta umowa dożywocia. Jak wskazują postanowienia tej umowy A. G. i J. G. przenieśli na rzecz wnioskodawczyni i jej męża J. własność całych opisanych w umowie nieruchomości w zamian za to J. i R. małżonkowie G. zobowiązali się zapewnić im dożywotnie utrzymanie, a w szczególności przyjąć ich jako domowników, dostarczać im mieszkania, wyżywienia, światła i opału, zapewnić im odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić im własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. Przyznać należy, że z istoty umowy dożywocia, o której mowa w art. 908 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), wynika ekwiwalentność świadczeń. W zamian bowiem za swoje świadczenie zbywca nieruchomości (dożywotnik) uzyskuje bowiem określone świadczenia służące zaspokajaniu jego potrzeb w taki sposób, aby on nie musiał przyczyniać się do zdobywania środków na zaspokojenie niezbędnych wymagań życiowych. Świadczenie dożywotnika ma więc swój odpowiednik (równoważnik) w świadczeniach nabywcy nieruchomości. Prawdą jest również to, że wskutek zawarcia umowy dożywocia zachodzi konieczność pozostawania stron w bezpośredniej ze sobą styczności i bliskich stosunkach osobistych. Wobec powyższego nie są zupełnie bez znaczenia w niniejszym przypadku okoliczności wynikające z oświadczenia skarżącej oraz jej pism procesowych, że teściowa powinna być uznana przez organy pomocy za domownika, ale nie oznacza to, zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, że teściowa związana ze skarżącą umową dożywocia zobowiązana jest przekazywać do budżetu rodziny skarżącej kwotę swojej renty rodzinnej. Skoro wniosków takich nie można wywieść z regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie, jak i brak jest takich postanowień w samej umowie dożywocia, to twierdzeniom skarżącej, że ona i jej rodzina nie korzysta z renty teściowej, nie można odmówić wiarygodności bez ich dogłębnego zweryfikowania. Póki organy nie ustalą jednoznacznie, czy związanie skarżącej i teściowej umową dożywocia przy całym jej charakterze oznacza już, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe, czy też oznacza to jedynie i tylko relację wynikającą z istoty umowy dożywocia. O wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego nie przesądza więc ani treść umowy dożywocia, ani też zamieszkiwanie pod tym samym adresem. Organy winny ustalić, a nie przyjmować a priori ("z góry"), czy renta rodzinna teściowej zasila budżet rodzinny skarżącej i może być zaliczona w poczet elementów składających się na dochód skarżącej i jej rodziny. Nadto winny wskazać z jakich powodów uznają za niewiarygodne złożone przez skarżącą oświadczenie co do jej sytuacji dochodowej i rodziny. Dla oceny, czy teściowa skarżącej i jej rodzina wspólnie gospodarują, pomocne będzie stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, gdzie stwierdzono, że "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Osoby wspólnie gospodarujące muszą więc na stałe współdecydować o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywać czynności związane z codziennymi zajęciami. Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie wspólnego zamieszkiwania, a nawet świadczenie opieki drugiej osobie nie przesadza już o wspólnym gospodarowaniu. Możliwa jest bowiem sytuacja, że dana osoba może opiekować się drugą w pełnym tego słowa znaczeniu, nawet przez cały czas, ale opiekowana nie będzie decydować o wydatkach, zobowiązaniach, innych decyzjach, nie będzie wykonywać czynności niezbędnych do życia, co wykluczać będzie wspólne gospodarowanie. Dopiero prawidłowo ustalona sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącej da podstawę do stwierdzenia, czy i w jakiej wysokości pomoc skarżącej i jej rodzinie się należy. Z całą stanowczością podkreślić należy, że jedynymi kryteriami od których uzależniona jest pomoc z Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" są kryteria wynikające z art. 5 tej ustawy oraz wynikające z celów i zasad pomocy społecznej, wskazanych w artykułach 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie do zaakceptowania w żadnej mierze jest stanowisko, jakoby w tym zakresie mogły decydować kryteria ustanowione przez Kierownika jednostki. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają, bowiem na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że działają one na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a więc następujących aktów normatywnych: a) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) ustaw, c) ratyfikowanej umowy międzynarodowej, d) rozporządzenia z mocą ustawy, e) rozporządzenia, f) aktów prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż powyższy katalog źródeł prawa (powszechnie obowiązującego) jest zamknięty, co oznacza, że wszelkie inne akty prawne nie mogą stanowić podstawy prawnej skierowanej do obywatela decyzji administracyjnej. Nie ulega, zatem wątpliwości, że akty wewnętrzne, tego rodzaju jak: wytyczne, okólniki i instrukcje czy polecenia służbowe, nie są powszechnymi źródłami prawa w hierarchii konstytucyjnych źródeł prawa i w związku z tym nie mogą stanowić samoistnej podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych obowiązujących na zewnątrz. W żadnym wypadku akt prawny tej rangi nie może zmienić ani określonych ustawą praw i obowiązków obywateli, ani też podstawowego trybu postępowania administracyjnego w akcie ustawowym, jakim jest Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1982 r., II SA 532/82, OSPiKA 1983). W związku z tym ośrodek pomocy społecznej po ustaleniu rzeczywistej sytuacji dochodowej, życiowej i rodzinnej skarżącej może miarkować, przy spełnieniu ustawowego kryterium, wskazanego w art. 5 Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", co do wysokości świadczenia, ale tylko mając na uwadze cele i zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej wskazane w art. 2 i 3 tej ustawy. Organy orzekając ponownie w niniejszej sprawie będą miały na względzie, także to, że unormowania ustawowe Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" znajdują rozwinięcie w postanowieniach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 z późn. zm.). Stosownie do postanowień § 6 tego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Z przywołanych unormowań prawnych wynika w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zobowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast zastosowanie formy pieniężnej lub rzeczowej możliwe jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji. Oznacza to, że organ administracji publicznej podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie zobowiązany jest w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia do wykazania, że nie ma możliwości przyznania świadczenia w formie posiłku. Bez dokonania powyższych ustaleń, wymaganych przepisami postępowania administracyjnego wydane decyzje w niniejszej sprawie uznać należało za wydane przedwcześnie i z przekroczeniem ram uznania administracyjnego. Pomoc ma być bowiem adekwatna do sytuacji dochodowej i rodzinnej beneficjenta w wysokości, w jakiej może przyznać ją ośrodek pomocy, mając na uwadze własne możliwości finansowe i innych beneficjentów w podobnej sytuacji. Wobec tego, mimo, że skarżącej organy przyznały pomoc, to uchylenie przez Sąd decyzji nie spowoduje pogorszenia materialnoprawnego skarżącej i złamania zakazu orzekania przez Sąd na niekorzyść (art. 134 p.p.s.a.). Orzeczeniem Sądu na niekorzyść skarżącej byłoby tylko i wyłącznie takie, które wobec zawarcia w nim oceny prawnej, zdeterminowało by w związku z tym wydanie w przyszłości niekorzystnego dla skarżącej aktu, w porównaniu do dotychczasowego, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Mając zatem powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.