III SA/Kr 1310/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A sp. z o.o. z siedzibą w K, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z [...] 2011 r., znak: [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej wyodrębnienia różnych nieruchomości połączonych w działce ewidencyjnej nr 59, obręb nr [...], jednostka ewidencyjna A. Jako podstawę prawną postanowienia organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. – Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287). Z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wynika, że wydane zostało w następujących okolicznościach. Dnia 6 kwietnia 2009 r. (w uzasadnieniu oczywisty błąd "2011 r.") Prezydent Miasta z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie zmiany operatu ewidencji gruntów przez rozdzielenie odrębnych nieruchomości połączonych w działce ewidencyjnej nr 59, obr. [...] jednostka ewidencyjna A. Podstawę zmian stanowić miała mapa uzupełniająca oraz wykaz zmian sporządzone dnia 29.12.2008 r. przez geodetę uprawnionego i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 24 lutego 2009 r. za nr. [...]. W wyniku rozdzielenia odrębnych nieruchomości powstać miały działki; 59/1 stanowiąca własność A Sp. z o.o. oraz działka 59/2 stanowiąca własność Skarbu Państwa. Działka 59/2 odpowiadać ma działce stanowiącej własność Skarbu Państwa nabytej na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego A z dnia [...] 1978 r. znak [...] w przedmiocie wywłaszczenia. Dnia 24 kwietnia 2009 r. A Sp. z o.o. wystąpiła z żądaniem zawieszenia postępowania w przedmiocie zmian ewidencji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa podnosząc, że decyzja z dnia [...] 1978 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i jest dotknięta wadą nieważności, a jej przedmiotem była sprawa o wywłaszczenie części parceli katastralnej 231 (odpowiadającej działce 59). Wnioskodawca podniósł, że w zainicjowanym postępowaniu usiłuje dowieść nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Podnosił, że podział w tej sytuacji działki 59 jest niecelowy, gdyż powstała działka 59/2 nie ma dostępu do drogi publicznej, a ewentualne obciążenie działki 59/1 służebnością drogi koniecznej czyni ją nieprzydatną dla właściciela. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Prezydenta Miasta orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów przez wyodrębnienie z działki ewid. 59 działki 59/1, objętej KW [...] własności A Sp. z o.o. oraz działki 59/2 "objętej KW j.w. oraz decyzją [...]". Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2009 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Uwzględniając Skargę A Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. III SA/Kr 483/09 uchylił decyzję Organu II instancji z dnia [...] 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. Zdaniem WSA zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 3 kpa, gdyż nie zostały poprzedzone rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania. Po uchyleniu decyzji wprowadzających zmiany w ewidencji gruntów, Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów co do działki nr 59 obr. [...] jedn. ewid. A w oparciu o przyjęty do państwowego zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego operat ewidencyjny nr [...]. Ustalił Organ I instancji na podstawie wypisu z księgi wieczystej [...], że w jej dziale I ujawniona jest działka ewid. Nr 59, a w dziale II jako jej właściciel w całości ujawniona jest A Sp. z o.o. Zdaniem organu w księdze wieczystej ujawniono błędnie sporządzony wykaz synchronizacyjny dla przedmiotowej działki, pomijając podział parceli katastralnej 231 o pow. 0.0992 ha planem sytuacyjnym z dnia 2 grudnia 1969 r. przyjętym do składnicy geodezyjnej Nr [...], którym parcela 231 uległa podziałowi na parcele L. kat. 231/1 o pow. 731m2 i 231/2 o pow. 261 m2. Decyzją byłego Urzędu Dzielnicowego A Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia [...] 1978 r. nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej Nr 231/2 o pow. 0.0261 ha, za odszkodowaniem na cele budowy Stacji Transformatowej, decyzja ta stała się ostateczna 15 czerwca 1978 r. W związku z wnioskiem o zawieszenie postępowania ewidencyjnego Organ I instancji zwrócił się do uczestnika A Sp. z o.o. o udzielenie informacji czy zakończyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] 1978 r. zainicjowane wnioskiem tego uczestnika. W odpowiedzi A Sp. z o.o. poinformowała, że dnia 7 grudnia 2010 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania (znak: [...]) o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] 1978 r. Stojąc na stanowisku, że powyższa decyzja nie ma charakteru decyzji ostatecznej, Spółka podtrzymała wniosek o zawieszenie postępowania ewidencyjnego. Odmawiając zawieszenia postępowania, organ I instancji przyjął, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] 1978 r. Motywując to rozstrzygnięcie Prezydent Miasta w uzasadnieniu decyzji przytoczył stanowisko zajęte w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r. w sprawie III SA/Kr 984/09. W wyroku tym zajął Sąd stanowisko, że w sprawie w której przedmiotem jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów wynikających z ostatecznej decyzji, zagadnienia prejudycjalnego nie stanowią sprawy wszczęte w ramach trybów nadzwyczajnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Jeśli bowiem w wyniku postępowań administracyjnych lub sądowych stan prawny nieruchomości ukształtowany został by odmiennie niż wynika to z ostatecznej decyzji będącej podstawą ujawnienia zmian w ewidencji, to orzeczenia te będą podstawą do wprowadzenia zmian. Same natomiast toczące się postępowania nadzwyczajne nie warunkują rozstrzygnięcia w postępowaniu ewidencyjnym, a zatem nie jest spełniona przesłanka zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 4 kpa W zażaleniu na to postanowienie skarżąca Spółka podtrzymała dotychczasowe wnioski i argumentację uważając, że brak było podstaw do umorzenia przez Ministra Infrastruktury postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej co do której dalej istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, a po dokonanej zmianie ta decyzja uwłaszczeniowa w ewidencji figurować będzie jako podstawa nabycia przez Skarb Państwa działki nr 59/2. Nadto wydanie decyzji wprowadzającej zmiany w operacie ewidencji stanowi naruszenie słusznego interesu strony. Wskazywała strona skarżąca też na względy celowościowe, konieczność - wszczynania kolejnego postępowania w celu wzruszenia ostatecznej decyzji wprowadzającej zmiany, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Rozpatrując zażalenie wniesione w terminie mimo wadliwego pouczenia – co wytknięto organowi I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił stanowisko prawne Prezydenta Miasta, że w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ odwoławczy podkreślił istotę postępowania ewidencyjnego, którą stanowi zasada aktualności wyrażona § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, którą wspomaga uprawnienie dokonywania przez organy administracyjne także z urzędu zmian danych ewidencyjnych wynikających z opracowań geodezyjnych i kartograficznych. W skardze na powyższe postanowienie z wnioskiem o jego uchylenie wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji, strona skarżąca podtrzymała podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego niezastosowanie oraz art. 7 i 12 kpa. Naruszenia tych ostatnich przepisów upatruje skarżąca w naruszeniu słusznego interesu strony poprzez wybór załatwienia sprawy, który skutkować może koniecznością wszczęcia przez stronę kolejnego postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji, po merytorycznym rozstrzygnięciu w przedmiocie decyzji wywłaszczeniowej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa skarżąca akcentuje, że "po dokonanej zmianie w operacie ewidencji" decyzja wywłaszczeniowa z [...] 1978 r. ma być wymieniona jako podstawa nabycia przez Skarb Państwa działki ewid. 59/2, a zatem do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, postępowanie w przedmiocie dokonania zmiany winno być zawieszone. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymując zarzuty i wnioski skargi podniósł, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. sygn. I SA/Wa 2311/11 (którego odpis złożył) w uwzględnieniu skargi obecnej skarżącej Spółki uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy A z [...] 1978 r. w przedmiocie wywłaszczenia parceli na 231/2 z parceli nr 231. Z uzasadnienia tego wyroku wynika stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obligujące Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej do zawieszenia tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych nr [...] (założonej dla działki nr 59) i [...] (założonej dla odłączonej od tej pierwszej księgi, działki 59/2). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej ustawa ppsa - Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153, poz. 1269) stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 ustawy ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do konstatacji, iż jest ono zgodne z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ odwoławczy w postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.) i w trybie przepisów obowiązującego od dnia 3 czerwca 2011 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 456) regulującego m.in. w Rozdz. 3 (§ 44 in) prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa – definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości – jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zakres informacji objętych ewidencją gruntów wyznacza przepis art. 20 ustawy i ewentualnie wydane na podstawie jego ust. 4 Rozporządzenie Rady Ministrów. Natomiast przepisy powołanego rozporządzenia z 29.03.2011 r. określają zadania organu prowadzącego ewidencję gruntów. Do zadań tych należy m.in. przewidziany § 44 pkt 1 obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu stosownie do przepisu § 45 ust. 1 rozporządzenia następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35, który w punktach 1-7 określa tzw. źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia, a więc i zmiany ewidencji. Podstawę aktualizacji danych ewidencji zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1-4 stanowić mogą także zmiany wynikające z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktualnych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, a także z dokumentacji architektoniczno – budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, czy wreszcie z ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Z powyższego wynika, że zmiany ewidencji gruntów następują na podstawie aktów (orzeczeń sądowych, decyzji, aktów notarialnych) czy opracowań wykonanych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym, które tylko na podstawie wytworzonych poza tym postępowaniem dokumentów rejestruje – aktualizuje stan ewidencji. Istota zatem postępowania ewidencyjnego, jako rejestrującego informacje objęte ewidencją, na podstawie tzw. dokumentów źródłowych uzasadniających wprowadzenie zmian, ma kluczowe znaczenie, dla oceny zasadności skargi. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższej redakcji przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ujęte są w koniunkcji, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnia (warunkuje) rozpatrzenie określonej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy zatem sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu. Podkreślono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 141/11 z dnia 27.07.2011 R. – Lex nr 1027046), że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy ( strony) decyzji. Istota zatem zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania ewidencyjnego, leży na zupełnie innej płaszczyźnie, niż kwestia uzyskania podstawy materialnoprawnej do wprowadzenia zmiany określonej treści (zgodnie np. z żądaniem strony). Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, a w tym postępowania ewidencyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej czy ekonomiki postępowania, co dobitnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12.04.2011 r. sygn. II SA/Kr 131/11 (Lex nr 993212). Z tych względów zarzut skargi naruszenia przepisów art. 7 i 12 kpa jako w istocie oparty na tych względach nie może prowadzić do jej uwzględnienia. Samo oddalenie skargi na odmowę zawieszenia postępowania ewidencyjnego na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa oczywiście nie przesądza o samej zasadności zamierzonej merytorycznej zmiany w ewidencji gruntów. O tym czy istnieje podstawa do wprowadzenia z urzędu czy na wniosek zmiany w ewidencji gruntów odzwierciedlającej aktualny stan prawny, decyduje stan istniejący w chwili podejmowania decyzji w sprawie, a wprowadzona ewentualnie zmiana może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. W tym miejscu , na marginesie rozstrzygnięcia można tylko zaznaczyć, że z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2012r. sygn. I SA/Wa2311/11 wynika, że działka ewidencyjna 59/2 objęta jest aktualnie KW nr [...]. Zaskarżone postanowienie znajduje zatem oparcie w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 Lit " b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1487 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn.zm.). Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).