III SA/Kr 1316/18

|Sygn. akt III SA/Kr 1316/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 marca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r., przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Zachód Mariusza Olesia, sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 30 października 2018 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej B. Ś. od decyzji Starosty nr [...] z [...] 2018r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta działając z urzędu decyzją nr [...] z [...] 2018r., znak: [...], orzekł o ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków aktualizacji wynikającej z treści operatu technicznego [...] rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] obręb S gmina I, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 18.10.2017 r., sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. S. Z. (nr uprawnień [...]), w zakresie zmiany powierzchni działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] z powierzchni 0,5516 ha na powierzchnię - 0,5463 ha. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca i podniosła, iż aktualizacja w żadnym zakresie nie jest dopuszczalna w oparciu o zgromadzony wadliwy materiał dowodowy dotyczący operatu geodezyjnego technicznego [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. Z. w zakresie zmiany powierzchni działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] z powierzchni 0,5516 ha na powierzchnię 0,5463 ha, a tym samym "decyzja odmowna nie narusza prawa". Rozpatrując powyższe odwołanie oraz całość materiału dowodowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.; zwanej dalej ustawą) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem). Organ powołując treść art. 2 pkt 8 ustawy oraz art. 24 ust. 2b ustawy wskazał, że operat techniczny [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 18 października 2018 r., stanowiący podstawę zmiany powierzchni działki nr [...] został wykonany w celu rozgraniczenia nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Powyższe postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte postanowieniem Wójta Gminy z [...] 2016 r., znak: [...], a zakończone zostało decyzją z [...] 2017 r., w której Wójt Gminy orzekł, że nieruchomość objęta [...] składająca się z działki nr [...] o pow. 0,5516 ha położonej w obrębie S gm. I będąca własnością B. Ś. zostaje rozgraniczona w stosunku do nieruchomości sąsiedniej, objętej KW [...], składającej się z działki nr [...] o pow. 0,7260 ha, położonej w S gm. I, będącej zgodnie z wpisem do ksiąg wieczystych własnością Z. S. Strony postępowania nie wniosły od decyzji Wójta Gminy odwołania, dlatego też 21 grudnia 2017 r. stała się ona ostateczna. Organ wskazał, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z materiałów zasobu. W takim przypadku uwzględniając nadto przepis art. 24 ust. 2b ustawy, a dokładniej jego pkt 1 lit. h i pkt 2 organ zobligowany był do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w drodze postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Starosta miał obowiązek ujawnić zmianę powierzchni działki nr [...], wynikającą z operatu technicznego [...], stanowiącego integralną część decyzji Wójta Gminy z [...] 2017r. znak: [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. Starosta, działając na podstawie 24 ust. 2a pkt 1 lit. b oraz ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy dokonał na podstawie powyższej decyzji, w drodze czynności materialno-technicznej, aktualizacji ewidencji gruntów i budynków (w zakresie przebiegu granicy). Wobec faktu, że z operatu technicznego nr [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonego na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego, wynikała również zmiana powierzchni działki nr [...], Starosta zobowiązany był wyżej powołanymi przepisami ustawy do dokonania aktualizacji także w tym zakresie. Tym bardziej, że powyższa dokumentacja geodezyjna spełniała wymagania określone w § 85 ust. 2 rozporządzenia, gdyż została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dane posiadały właściwy format i zawierała wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 3 (dotyczący zmiany powierzchni działki nr [...]). W związku z kwestionowaniem przez skarżącą wielkości pola powierzchni działki nr [...] organ podkreślił, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, gdyż bezpośrednio wynika z numerycznego jej opisu (§ 61, § 62 rozporządzenia). W świetle powyższego zdaniem organu zarzut skarżącej dotyczący powierzchni działki nr [...] jest bezzasadny, bowiem jak wynika z dokumentacji geodezyjnych: nr [...] dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości i nr [...] dotyczącej podziału nieruchomości, przebieg wszystkich granic przedmiotowej działki został ustalony i pomierzony, czyli pozyskano współrzędne wszystkich jej punktów granicznych. Tak pozyskane współrzędne punktów granicznych nr 101-102-103-160-8938-8940-8944-8947, które opisują przebieg granic działki nr [...], spełniają wymagania dokładnościowe określone w § 61 ust. 1 rozporządzenia. Na podstawie tych współrzędnych obliczono pole powierzchni działki, stosując się do postanowień § 62 rozporządzenia. Organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie zmiany powierzchni działki nr [...], która ponownie obliczona została na skutek zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], zatwierdzonej prawomocną decyzją o rozgraniczeniu Wójta Gminy. Dane w operacie ewidencyjnym muszą być spójne, zatem zmiana przebiegu granicy czyli zmiana opisujących ją współrzędnych punktów granicznych wywołuje konieczność ponownego obliczenia na ich podstawie powierzchni działki ewidencyjnej. Organ podniósł, że w drodze postępowania o zmianę danych ewidencyjnych nie można poddawać kontroli dokumentów wydanych przez inny organ, które stanowią podstawę do dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też Starosta związany jest ustaleniami dokonanymi na podstawie wskazanych powyżej dokumentów z rozgraniczenia nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy nie stwierdził, aby Starosta w swoim postępowaniu naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasady wynikające z przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła skargę B. Ś., wskazując że zaskarża decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30.10.2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] 2018r. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie prawa art. 29 i następnych ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżąca podniosła, że działka nr [...] stanowi jej własność. Na jej wniosek złożony w Urzędzie Gminy zostało wszczęte w dniu 12.09.2016 r. postępowanie rozgraniczeniowe, które przeprowadzić miał geodeta S. Z. W dniu 3.11.2016 r. w obecności pracownika Urzędu Gminy – T. A. oraz właściciela działki sąsiedniej odbyło się spotkanie na gruncie. Skarżąca nie chciała się zgodzić z przebiegiem okazanej granicy, lecz została zmuszona do podpisania protokołu granicznego, zarówno geodeta jak i pracownik urzędu Gminy straszyli ją kosztami postępowania sądowego i jego przewlekłością, tak, że zdezorientowana podpisała protokół graniczny. Skarżąca wskazała, że nie uprzedzono jej wówczas o skutkach tego podpisu, ani o możliwościach uchylenia się od skutków zawartej ugody. W wyniku tego utraciła dojazd do działki, który w części przypadł sąsiadowi, co spowodowało, że jej dojazd jest zbyt wąski, by z niego korzystać, a ponadto powierzchnia jej działki zmniejszyła się bez żadnej rekompensaty o 0,5 a. Skarżąca uważa, że organy administracji orzekające w takich sprawach nie mogą kierować się wyłącznie matematyką, lecz powinny brać pod uwagę wszelkie aspekty sprawy. Tak więc nie może stanowić podstawy aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków decyzja oparta na błędzie strony postępowania, która błąd ten wielokrotnie wykazywała i kwestionowała prawidłowość przebiegu postępowania. Skarżąca czuje się pokrzywdzona przez poprzez zmniejszenie powierzchni jej działki w ewidencji gruntów oraz pozbawienie jej dojazdu do niej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż przeprowadzona kontrola legalności według wyżej wskazanych kryteriów wydanej w tej sprawie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że odpowiadają one prawu. Podkreślić należy, że ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (ust. 1 tego artykułu). Ponadto w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1; 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.); 5) wartość katastralną nieruchomości; 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich (ust. 2 tego artykułu). Z regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przepisów wykonawczych istotnie wynika, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Obowiązek "czuwania" nad stanem aktualności operatu ewidencyjnego nie może być jednakże rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu i na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego, czy też inaczej rzecz ujmując ustalaniem stanu własności. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia wykonawczego wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa. Wskazywany już art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje zatem przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 2b. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: "1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.". Zgodnie natomiast z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Wyjątek od tego stanowi rozwiązanie zawarte w § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dopuszczające pozyskiwanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie. W rozpatrywanej sprawie organy dysponowały ostateczną decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości składającej się z działki nr [...] z nieruchomością składająca się z działki nr [...], wydaną przez Wójta Gminy w dniu [...] 2017 r. Nr [...], zasadnie zatem dokonały aktualizacji ewidencji w zakresie wynikającym z powyższej decyzji. Przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się bowiem w ewidencji m. in. na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym. Podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna. Decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości stanowi bowiem tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Z pewnością jest takim dokumentem ostateczna decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości. Podnoszone w skardze zarzuty w istocie powinny być podnoszone w postępowaniu rozgraniczeniowym, jednak skarżąca tego nie uczyniła. W niniejszym postępowaniu, wobec faktu, że decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości stała się ostateczna, podnoszone w skardze zarzuty są irrelewantne. Zdaniem Sądu decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym są prawidłowe. Nie tkwią w nich kwalifikowane wady prawne skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Organy w toku niniejszego postępowania administracyjnego nie naruszyły ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w sposób, który skutkowałby uchyleniem tych decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.