III SA/Kr 1324/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Hanna Knysiak – Molczyk (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 20 sierpnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. Wójt Gminy przyznał A. F. (dalej: skarżącemu) bezterminowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad E. F. w wysokości 520 zł miesięcznie począwszy od marca 2012 r. Pismem z dnia 13 lutego 2013 r. organ zawiadomił skarżącego, że z dniem 30 czerwca 2013 r. z mocy prawa wygasają decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z czym istnieje konieczność ponownego złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia z dnia [...] 2013 r. Wójt Gminy stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji od dnia 1 lipca 2013 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów zachowują prawo do tego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r. Następnie organ przytoczył treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazujący, że jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej nieważność. Organ wskazał również, że od 1 lipca 2012 r. istnieje konieczność ponownego złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zasygnalizował, że pozbawienie go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będzie skutkowało brakiem środków na utrzymanie rodziny. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji "potwierdził stan wynikający z art. 11 ust. 1 ustawy", przypominając jednocześnie, że decyzje w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa. Kolegium stwierdziło, że potwierdzeniem tego stanu może być decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na interes społeczny lub interes strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. F. wniósł o przyznanie zasiłku w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżący opisał trudny stan zdrowia wymagającej opieki oraz stwierdził, że uzyskiwana przez nią emerytura nie wystarczy na zapewnienie jej należytej opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadnia jej eliminację z obrotu prawnego. Należy bowiem zauważyć, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był w istocie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wypada przy tym zauważyć, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Zatem bezprzedmiotowość decyzji jest rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2025/12; LEX nr 1251900). Nie sposób również nie zauważyć, że celem instytucji uregulowanej w art. 162 § 1 k.p.a. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, a nie merytoryczne rozstrzyganie w sprawie czy też rozstrzyganie w nowej sprawie, wychodząc poza granice zakreślone przepisem art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. Toteż nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi poniekąd odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/09; LEX nr 583146). Istotne jest również to, że zmiana stanu prawnego co do zasady nie ma znaczenia dla ważności ostatecznych decyzji wydanych przed tą zmianą (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1691/07, LEX nr 516054). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że aby organ mógł zastosować art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., musi w tym celu ustalić: 1) bezprzedmiotowość decyzji oraz 2) istnienie przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (a) albo przemawiający za tym interes społeczny lub interes strony (b). W ocenie Sądu ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Wójt Gminy nie tylko nie ustalili ziszczenia się wymienionych wyżej przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, ale nawet nie uprawdopodobnili ich istnienia. Sąd zauważa, że zasady dotyczące skuteczności decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 30 czerwca 2013 r. znajdują się w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Przepis ten stanowił we wspomnianej dacie, że "osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych" (ust. 1), zaś "wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1" (ust. 3). Z kolei na podstawie art. 11 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy miał poinformować "osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". W tym miejscu wypada wskazać, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność przytoczonego art. 11 ust. 1 i 3 ww. ustawy z art. 2 Konstytucji RP (Dz.U. z 2013 r., poz. 1557). Jak jednak wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, nie tworzy ono ani roszczeń o wypłatę utraconych świadczeń ani też nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenia (OTK ZU 2013, nr 9/A, poz. 134, s. 23). W ocenie Sądu art. 11 ww. ustawy zawierał pełną regulację dotyczącą procesowych skutków zmiany normatywnej, jaka polegała na wygaśnięciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. Świadczy o tym przede wszystkim przytoczona wyżej treść art. 11 ust. 3 i 4 wspomnianej ustawy. Z przepisów tych wynika, że decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy samego prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., a zatem bez żadnej – czy to konstytutywnej czy tylko deklaratoryjnej – czynności organu administracji. Przepis ten nie wskazuje w szczególności, aby właściwy organ był zobowiązany do stwierdzenia tej okoliczności w drodze decyzji wydawanej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd zauważa, że ustawodawca zapewnił również jednostce rzetelną informację o przyczynach wygaśnięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W art. 11 ust. 4 wspomnianej ustawy zobowiązał właściwe organy do powiadomienia dotychczasowych beneficjentów o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie ustawy. Już zatem wystosowanie tej informacji, co w realiach niniejszej sprawy dokonało się pismem z dnia 13 lutego 2013 r., wyposażyło skarżącego we wszelkie niezbędne informacje dotyczące możliwości dalszego korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Nie sposób przy tym stwierdzić, by wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione interesem społecznym lub interesem strony. Przeciwnie, jak wynika z pism procesowych skarżącego zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego, jak również z treści rozpoznawanej skargi, zaskarżona decyzja została przez niego odebrana jako arbitralne pozbawienie świadczenia, które dotychczas stanowiło źródło jego dochodów. Skarżący domagał się bowiem zarówno od organu odwoławczego, jak i od Sądu, dalszej wypłaty świadczenia. Wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji nie tylko nie działał w interesie skarżącego (takim działaniem nie mogło przecież być wydanie decyzji niekorzystnej dla niego), ale doprowadził do dezorientacji skarżącego w zakresie przysługujących mu uprawnień. Z tych przyczyn należało stwierdzić, że wobec braku przesłanek do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., natomiast z uwagi na treść art. 135 p.p.s.a. środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji. Związany wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku, organ powinien doprowadzić do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] 2012 r. Na marginesie należy zwrócić uwagę skarżącego, że treść niniejszego wyroku nie oznacza, iż skarżący będzie znowu otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne, przyznane mu decyzją z dnia [...] 2012 r. Jak bowiem trafnie informował skarżącego Wójt Gminy w piśmie z dnia 13 lutego 2013 r., z dniem 30 czerwca 2013 r. wygasły wszystkie wydane przed tą datą decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taki los spotkał również wspomnianą decyzję z dnia [...] 2012 r. Zaskarżona decyzja z dnia 20 sierpnia 2013 r. nie była bowiem wydana w celu odebrania skarżącemu przyznanego mu prawa do zasiłku. Skarżący może obecnie ubiegać się przed właściwymi organami pomocy społecznej o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.