III SA/Kr 1326/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki SO (del.) Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skarg J. K. – K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2012 r. nr [...] z dnia 8 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. Zaskarżoną przez J. K. – K. decyzją z dnia 8 sierpnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 39, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2012 roku, nr [...], orzekającą o odmowie przyznania J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego na czynsz, energię elektryczną, gaz i środki czystości na miesiąc maj 2012 r. Zaskarżoną przez J. K. – K. decyzją z dnia 8 sierpnia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 39, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2012 roku, nr [...], orzekającą o odmowie przyznania J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc maj 2012 r. Obie zaskarżone decyzje zapadły w następujących okolicznościach stanu faktycznego: J. K. – K. wystąpiła o przyznanie jej zasiłku celowego na zakup żywności, czynsz, energię elektryczną, gaz i środki czystości na miesiąc maj 2012 r. Decyzją z dnia [...] 2012 roku, nr [...] Prezydenta Miasta odmówiono przyznania J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego na czynsz, energię elektryczną, gaz i środki czystości na miesiąc maj 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. K. – K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem B. K. oraz z dziećmi H. K. i Z. K. W odrębnym gospodarstwie domowym pozostaje jej teściowa. Opłaty mieszkaniowe w zajmowanym lokalu w miesiącu kwietniu 2012 r. wynoszą: czynsz 1207,48 zł + media, energia elektryczna 241,08 zł, gaz 268,93 zł. Zgodnie z pisemną deklaracją oraz przedstawionymi potwierdzeniami dokonania wpłat mieszkaniowych w miesiącu kwietniu 2012 r., teściowa uregulowała opłaty w następującej wysokości: czynsz 200 zł, energia elektryczna 14,08 zł, gaz 162,43 zł. Łączny dochód rodziny w kwietniu 2012 r. wynosił 109,46 zł. Kryterium dochodowe wynikające z ustawy o pomocy społecznej dla rodziny wynosi 1404,00 zł. Rodzina utrzymywała się z zasiłków rodzinnych w kwocie 159,00 zł, zasiłku pielęgnacyjnego – 153,00 zł, renty męża – 737,46 zł. Zgodnie z pisemną deklaracją B. K., nie osiągnął on dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej. Organ przyjął, że rodzina pomniejszyła swoje zasoby poprzez nieodpłatne darowanie części nieruchomości rolnych osobom trzecim, ograniczając tym samym możliwość poprawy własnej sytuacji życiowej. Takie działanie zostało uznane przez organ za brak zaangażowania oraz niewykorzystywanie własnych możliwości rozwiązywania problemów. Zdaniem organu rodzina jest w stanie zaspokoić własne potrzeby życiowe w oparciu o posiadany dochód oraz zasoby. Uzasadnienie o identycznej treści zawiera także decyzja z dnia [...] 2012 roku, nr [...], którą odmówiono przyznania J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc maj 2012 r. Od obu ww. decyzji odwołała się J. K. – K., podnosząc, że w okresie podlegającym analizie sytuacji materialnej i dochodowej dotyczącej złożonego wniosku rodzina nie pomniejszyła zasobów poprzez nieodpłatne darowanie części nieruchomości rolnej. J. K. – K. zarzuciła organowi niespełnienie wymogów art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jej zdaniem decyzja nie zawiera szczegółowego uzasadnienia faktycznego odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Zarzuciła też, że organ przeprowadził postępowanie nie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, lecz na podstawie wewnętrznych procedur i wytycznych. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2012 roku, nr [...], orzekającą o odmowie przyznania J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego na czynsz, energię elektryczną, gaz i środki czystości na miesiąc maj 2012 r. Tego samego dnia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało także decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2012 roku, nr [...], orzekającą o odmowie przyznania J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc maj 2012 r. W uzasadnieniach obu tych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z powyższym uregulowaniem, przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej jest możliwe, jeżeli wnioskowany zasiłek jest nieodzowny do pokrycia podstawowych potrzeb osoby i jej koniecznych życiowych wydatków. Ponadto przyznanie zasiłku celowego, jak i innych świadczeń z pomocy społecznej, przysługuje osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351,00 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15, m.in.: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej itp. Zdaniem organu, J. K. - K. spełnia przesłankę z art. 7 ww. ustawy, bo jej mąż cierpi na długotrwałą chorobę i z tego tytułu pozostaje na rencie, przysługuje mu zasiłek pielęgnacyjny. Organ wskazał, że z przeprowadzonego w dniu 31 maja 2012 r. wywiadu środowiskowego, jak i z wcześniejszych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że J. K. – K. ma 36 lat, prowadzi 4-osobowe gospodarstwo domowe wraz ze swoim mężem i dwójką małoletnich dzieci. W lokalu mieszkalnym przy ul. W w K zamieszkuje jeszcze teściowa strony, ale prowadzi osobne gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym wniosek, czyli w kwietniu 2012 r., rodzina strony uzyskała dochód w wysokości 1 049,46 zł, zatem dochód na osobę w rodzinie wyniósł 262,37 zł. Organ podniósł, że w świetle zasad pomocy społecznej, wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy, pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to, że pomoc społeczna przyznawana jest jedynie w sytuacji, gdy określona osoba nie jest w stanie nawet przy wykorzystaniu wszystkich swoich możliwości prawnych, zarobkowych, majątkowych przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Wyraz "przezwyciężyć" stanowi o doraźnym i tymczasowym charakterze pomocy społecznej. Pomoc ta nie może stać się stałym źródłem utrzymania dla jej beneficjentów. Zatem przyznanie pomocy jest uzależnione od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny wnioskującej o przyznanie pomocy, a także środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jego przyznania (tj. kryterium dochodowe) jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej. Dla przyznania pomocy społecznej jedną z najistotniejszych kwestii jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wprost wyraził w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Organ wskazał, że odwołująca w oczywisty sposób nie wykorzystuje swoich zasobów, uprawnień i możliwości zabezpieczania swoich potrzeb życiowych. Wskazał też, że podziela pogląd organu I instancji co do niewłaściwego gospodarowania własnymi zasobami, co Kolegium wiadomo z urzędu (akta sprawy [...], [...]). Odwołująca wraz z mężem w dniu 18 stycznia 2011 r. dokonała darowizny części posiadanej nieruchomości rolnej na rzecz osoby trzeciej (osoby obcej). Tymczasem nie było przeszkód prawnych, by małżonkowie dokonali odpłatnego zbycia ww. części nieruchomości, uzyskując potrzebne do życia środki finansowe. W ocenie organu odwoławczego nieodpłatne wyzbywanie się majątku nieruchomego na pewno nie jest postępowaniem racjonalnym z ekonomicznego punktu widzenia i mającym na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych z wykorzystaniem własnych zasobów i możliwości; wręcz przeciwnie, takie zachowanie można potraktować jako rodzaj marnotrawienia własnych zasobów. Kolegium wskazało, że powoływanie się przez organ na powyższą okoliczność, pomimo że miała ona miejsce w ubiegłym roku, pozostaje nadal uzasadnione, zwłaszcza że strona mogłaby z tych nieruchomości nadal czerpać pożytki. W ocenie organu zasadna była odmowa objęcia J. K. – K. pomocą. Podstawowym celem pomocy społecznej jest bowiem aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia, przy czym beneficjenci pomocy społecznej obowiązani są do współdziałania z organami pomocowymi. Tymczasem odwołująca, dokonując nieodpłatnego rozporządzenia na rzecz osób trzecich majątkiem w postaci trzech nieruchomości gruntowych na terenie Gminy L (które mogłaby sprzedać, ewentualnie nadal użytkować i w ten sposób zaspokoić swoje potrzeby życiowe, nie angażując się w oczekiwanie na pomoc udzielaną przez organy pomocy społecznej) ograniczyła możliwości poprawy własnej sytuacji życiowej. Na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skargę J. K. - K. Skarżąca podniosła, że w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc w jej rodzinie nie dokonano żadnej nieodpłatnej darowizny. Nieodpłatnej darowizny, o której wspomina organ, nie dokonano również w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku, w związku z czym twierdzenie organu o dokonaniu darowizny jest bezpodstawne. Podniosła także, że organ nie dokonał uzasadnienia faktycznego decyzji. W odpowiedziach na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że strona mogłaby nadal czerpać pożytki z nieruchomości, które stały się przedmiotem darowizny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji (postanowień) sąd bada czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie wypada zaznaczyć, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego należy do kategorii decyzji uznaniowych, co wynika z użytego przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyrażenia "może być przyznany zasiłek celowy". Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a., jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku (tak trafnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r., IV SA/Wr 767/11, opubl. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak od dawna wskazuje się w orzecznictwie, w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex nr 47243, który w pełni zasługuje na aprobatę). Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia (tak trafnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2004 r., IV SA 1403/03, opubl. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pierwsza część zacytowanego przepisu wskazuje więc na to, iż ustalenie stanu faktycznego winno nastąpić w sposób stanowczy. Organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i po dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego winien przedstawić, w uzasadnieniu decyzji, stan faktyczny, jaki wyłonił się w wyniku dokonania powyższych czynności. Ustalenie stanu faktycznego nie może mieć charakteru hipotetycznego. Skoro bowiem ustawodawca w art. 107 § 3 kpa posłużył się sformułowaniem "fakty, które organ uznał za udowodnione", to nie może budzić wątpliwości, iż intencją prawodawcy było nałożenie na organ obowiązku ustalenia konkretnych faktów, a nie jedynie założeń, czy przypuszczeń (tak trafnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r., II SA/Wa 2523/11, opubl. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. ogólnikowe powołanie się przez organy administracyjne na możność uzyskiwania dochodów z nieruchomości, gdyby nie została ona darowana (poprzez uzyskanie ceny sprzedaży albo pobieranie z niej pożytków). Konieczne było przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie wpływu dokonanej darowizny na sytuację majątkową skarżącej. Należało zatem określić wartość przedmiotu darowizny, tak aby możliwe było ustalenie, czy rzeczywiście dokonanie darowizny stanowiło znaczące uszczuplenie majątku skarżącej. Ustalenie wartości tejże nieruchomości konieczne jest też dla oceny, czy – gdyby założyć, że skarżąca sprzedała nieruchomość za cenę rynkową – po upływie ponad roku od takiej hipotetycznej transakcji mogłaby jeszcze utrzymywać się z uzyskanych pieniędzy, przy uwzględnieniu dochodów i koniecznych wydatków jej rodziny. Jest bowiem oczywiste, że inaczej należałoby traktować darowanie nieruchomości o znacznej wartości, za którą w przypadku jej sprzedaży można byłoby uzyskać wysoką cenę (i za którą to kwotę rodzina skarżącej mogłaby się utrzymywać przez długi czas), a inaczej należałoby traktować dokonanie darowizny nieruchomości o niewielkiej wartości, za którą w przypadku jej sprzedaży uzyskano by niewielką kwotę, która po upływie krótkiego czasu zostałaby już wydatkowana na niezbędne potrzeby rodziny. Także twierdzenie organów o możliwości pobierania pożytków z nieruchomości winno było podlegać weryfikacji i sprecyzowaniu, poprzez wskazanie wartości tychże pożytków. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie powoduje, że zaskarżone decyzje nie poddają się kontroli Sądu, a stwierdzenie przez organy, że skarżąca nie wykorzystuje swoich zasobów, uprawnień i możliwości zabezpieczania swoich potrzeb życiowych, nie jest poparte zebranym materiałem dowodowym i jego rzetelną analizą. Z podanych względów należy stwierdzić, że doszło w niniejszym postępowaniu do naruszenia art. 7, 77, 80 oraz 107 k.p.a., dlatego Sąd uchylił zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ administracji powinien zgromadzić materiał dowodowy w celu ustalenia położenia nieruchomości, których części (udziały w częściach ułamkowych) stały się przedmiotem darowizny, ich powierzchni, klasy gruntu, możliwości wykorzystania na cele rolnicze lub ewentualnie inne. Organ powinien także ustalić wartość darowanych udziałów we współwłasności nieruchomości i wartość pożytków (zarówno naturalnych, jak i cywilnych – art. 53 k.c.), które możliwe były do uzyskania z tych nieruchomości (przy czym uwzględnić należy także ewentualny koszt uzyskania takich pożytków). Następnie organ powinien dokonać oceny, czy w przypadku dokonania sprzedaży udziałów w nieruchomościach po cenie rynkowej J. K. – K. – przy uwzględnieniu wysokości dochodów oraz niezbędnych wydatków w jej rodzinie – mogłaby jeszcze, po upływie ponad roku od dokonania darowizny, utrzymywać się z uzyskanych środków pieniężnych, czy też, biorąc pod uwagę wysokość wydatków na konieczne potrzeby rodziny, pieniądze te zostałyby już wydane. Podobnej oceny organ winien dokonać, przyjmując hipotetyczne założenie, że udziały w nieruchomości nie zostały darowane ani sprzedane, lecz skarżąca jest nadal wspówłaścicielką nieruchomości i uzyskuje z nich pożytki. Należy ocenić, czy wysokość tych pożytków byłaby tak znacząca, że osiąganie ich wykluczałoby możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego. Powyższe uzasadnia orzeczenie jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a