III SA/Kr 1327/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. P. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2023 r. znak: WO-II.6233.1.3.2023 w przedmiocie zmiany nazwiska dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sprzeciwem wniesionym przez A. P. (dalej: skarżąca) objęta została decyzja Wojewody Małopolskiego z 28.06.2023 r. (znak: WO-II.6233.1.3.2023), którą orzeczono o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w W. z 28.11.2019 r. (znak [...]) o zmianie nazwiska dziecka i przekazaniu tej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z 6.11.2019 r. skarżącą zwróciła się do organu I instancji o zmianę nazwiska syna. Do wniosku dołączyła zgodę H. P. - ojca dziecka, na oczekiwaną zmianę nazwiska ich syna. W rozpoznaniu tego żądania organ I instancji wskazaną wyżej decyzją z 28.11.2019 r. orzekł zgodnie z wnioskiem skarżącej. Powołał art. 107 par. 4 k.p.a., który stanowi, że jeżeli decyzja uwzględnia w całości żądanie, odstępuje się od jej uzasadnienia. Z rozdzielnika zamieszczonego na tej decyzji wynika, że została ona doręczona jedynie skarżącej, a na decyzji znajduje się pieczęć wskazująca, iż z dniem 3.01.2020 r. orzeczenie to stało się ostateczne. Z akt wynika też, iż w toku postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją nie brał udziału ojciec dziecka. W dniu 1.03.2023 r. do organu I instancji wpłynęły dwa pisma H. P. datowane na dzień 27.02.2023 r. Pierwsze, stanowiące "pismo przewodnie" wskazywało, iż jego autor nie otrzymał decyzji organu z 28.11.2019 r., wobec czego aktualnie zwraca się o doręczenie tej decyzji celem wniesienia od niej odwołania. Z ostrożności zaznaczył, że "na wypadek uznania, że termin rozpoczął bieg od doręczenia adwokatowi kopii decyzji, przy czym adwokat nie był umocowany do reprezentowania w sprawie, załączam odpowiednie odwołanie już teraz". Dodał, że po przysłaniu decyzji w sposób właściwy, złożył odwołanie ponownie. Drugie ze złożonych w dniu 1.03.2023 r. pism, stanowi wskazywane w piśmie przewodnim odwołanie od decyzji organu I instancji i stwierdza m.in., że dokument zawierający zgodę ojca na zmianę nazwiska syna (załączony do wniosku skarżącej inicjującego postępowanie administracyjne) został podpisany przez odwołującego się w Ambasadzie RP w L., a czynność ta nastąpiła bez konsultacji z rodziną i prawnikiem. Obecnie odwołujący się uzmysłowił sobie, że wcale nie musi zgadzać się na zmianę nazwiska jego dziecka. Z akt wynika, że w rozpoznaniu żądania zawartego w opisanym wyżej piśmie, organ I instancji przesłał ojcu dziecka potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji z 28.11.2019 r. W rozpoznaniu zaś odwołania wywiedzionego przez ojca dziecka od przywołanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w W., Wojewoda Małopolski decyzją z 28.06.2023 r. (znak: WO-II.6233.1.3.2023), wydaną na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził m.in., że odwołanie złożone zostało w terminie przewidzianym przez k.p.a. Argumentował w tym zakresie, iż odwołanie złożone zostało w placówce pocztowej w dniu 15.03.2023 r., po doręczeniu odwołującemu się w dniu 14.03.2023 r. "uwierzytelnionej kopii decyzji organu I instancji". Podał organ II instancji, że wobec niewykonania przez Kierownika USC obowiązku doręczenia rozstrzygnięcia bezpośrednio po jego wydaniu – doręczenie poświadczonej kopii tej decyzji, można uznać za spełniające warunki doręczenia, o którym mowa w art. 109 par. 1 k.p.a., ze wszystkimi konsekwencjami, w tym też w kwestii obliczania biegu terminu do wniesienia odwołania. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy przedstawił motywy rozstrzygnięcia wskazujące na naruszenie przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w W. przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające. W sprzeciwie od tej decyzji wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 par. 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie skarżącej, decyzja o zmianie nazwiska jej syna jest zgodna z prawem, a nadto słuszna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw był zasadny i skutkował uchyleniem objętej nim decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28.06.2023 r., albowiem decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.). Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 64a ustawy z 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. (kasatoryjnej), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. Według natomiast art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję nim objętą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 par. 2 k.p.a. W związku z powołanymi regulacjami prawnymi oraz mając na uwadze uwarunkowania ocenianej sprawy, prezentację motywów rozstrzygnięcia poprzedzić należy zwróceniem uwagi na dwie kwestie. Pierwsza, to wynikający z przywołanych przepisów zakres rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy wszczętej sprzeciwem wniesionym od kasatoryjnej decyzji organu administracji publicznej. Zakres ten jest ograniczony do "oceny przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a.". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na dystynkcję zachodzącą między "zbadaniem istnienia przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a.", a "zbadaniem wystąpienia przesłanek wskazanych w tym przepisie". Wskazane rozróżnienie nakazuje przyjmować, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw powinien zbadać wystąpienie nie tylko przesłanek wskazanych w art. 138 par. 2 k.p.a., ale także pozostałych przesłanek warunkujących prawidłowość wydania decyzji kasatoryjnej (tak trafnie NSA w wyroku z 27.07.2021 r. sygn. akt I OSK 959/21). We wskazanym orzeczeniu NSA akcentował, że w ramach art. 64e p.p.s.a. możliwa jest szersza weryfikacja decyzji, obejmująca także podstawy do wydania w sprawie decyzji administracyjnej w ogóle. Przykładowo NSA zwracał uwagę na potrzebę badania kwestii skierowania decyzji do podmiotu posiadającego lub nieposiadającego przymiotu strony. Ze stanowiskiem tym koreluje pogląd wywiedziony przez NSA w wyroku z 9.09.2020 r. (sygn. akt I GSK 1170/20). W orzeczeniu tym także stwierdzono, że sąd rozpoznając sprzeciw winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Jak podano, niewątpliwie do takich przesłanek należeć będzie właściwość organu odwoławczego, kwestia ewentualnego wyłączenia organu lub jego pracownika. W piśmiennictwie trafnie dostrzega się przy tym, że wynikające z art. 64e p.p.s.a. zawężenie granic rozpoznania przez sąd środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw, nie zostało przez ustawodawcę zakreślone wyłącznie postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. Sąd winien zbadać istnienie wszystkich przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej. Ocena przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. nie może odbywać się w oderwaniu od postanowień całego art. 138 k.p.a., regulującego zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego (tak P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha w: R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023 r., uwaga 6 do art. 64e). W oparciu więc o przedstawione wyżej poglądy należy - na potrzeby kontrolowanej sprawy - uznać, że wyeliminowanie przez sąd z obrotu prawnego decyzji kasatoryjnej jest dopuszczalne wtedy, gdy z uwagi na uwarunkowania prawne, nie wystąpiły (nie istniały) podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 par. 2 k.p.a. Druga kwestia, to kompetencje orzecznicze sądu w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji objętej sprzeciwem (naruszenia art. 138 par. 2 k.p.a. w rozumieniu wcześniej przedstawionym). Jak wynika z cytowanego art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw sąd upoważniony jest wyłącznie do uchylenia kontrolowanej decyzji w całości. NSA w postanowieniu z 14.06.2019 r. (sygn. akt I GSK 598/19) zasadnie wywiódł, że: "jeżeli sąd I instancji podczas oceny legalności zaskarżonej decyzji dojdzie do przekonania, że decyzja ta narusza prawo, gdyż dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa jest w art. 156 § 1 k.p.a., to niewątpliwie zobowiązany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej wadliwej decyzji. Nie może jednak uczynić tego poprzez stwierdzenie jej nieważności, gdyż przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości. Eliminacja z obrotu prawnego takiego indywidualnego aktu administracyjnego winna się odbyć poprzez uchylenie decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.". W orzeczeniu tym NSA także uznał za uprawnione, aby w ramach kontroli decyzji kasatoryjnej sąd dokonał jej weryfikacji pod kątem istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności, a stwierdzając taką przesłankę, wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji winno nastąpić poprzez jej uchylenie, z uwagi na normatywnie określone (w art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.) kompetencje orzecznicze sądu. Nawiązując do realiów kontrolowanej sprawy należy więc wskazać, że istotne znaczenie dla przyjętej przez Sąd konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przypisać należało samemu faktowi rozpoznania przez Wojewodę Małopolskiego odwołania od decyzji Kierownika USC w W., wniesionego po ponad 3 latach od uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Należy bowiem dostrzec, że w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika USC w W. niewątpliwie nie brała udziału osoba, która wniosła odwołanie. Z akt wynika bowiem, że odwołujący się nie uczestniczył (nie brał udziału) na żadnym etapie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną decyzją organu I instancji z 28.11.2019 r. Osoba ta nie otrzymała także decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie. Z uwagi zaś na fakt, że żadna z biorących w postępowaniu stron, wydanej decyzji nie zaskarżyła, akt ten stał się ostateczny w dniu 3.01.2020 r., co wprost wynika z adnotacji znajdującej się na tejże decyzji. Nie powinno zatem budzić zastrzeżeń stanowisko, że od ostatecznych decyzji nie przysługuje możliwość złożenia odwołania, co dotyczy zarówno osoby biorącej dotychczas udział w sprawie w charakterze strony, jak też osoby pozbawionej takiej możliwości. W tym ostatnim aspekcie dostrzec należy pogląd wywiedziony w orzecznictwie, a wskazujący na to, że jeżeli strona zostanie pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to może szukać ochrony swoich praw za pomocą dwóch środków prawnych, tj.: odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Między tymi środkami nie istnieje konkurencja i to tak długo jak decyzja organu pierwszej instancji nie nabrała przymiotu ostateczności, tak długo stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo wniesienia odwołania. Z kolei od ostatecznej decyzji – co już wyżej wskazano - nie można wnieść odwołania, a można jedynie żądać, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowienia postępowania (por. przykładowo wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2258/98, por. też wyrok NSA z 15.06.2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18). Zatem, jeżeli decyzja nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono (por. A. Golemba w: H. Knysiak-Sudyka (red.), A. Cebera, J. Firlus, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II, uwaga 7 do art. 129). Inaczej nieco jeszcze rzecz ujmując, strona, która pominięta została przez organ administracji (tj. nie brała udziału w postępowaniu, w którym zapadła decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty) może wnieść odwołanie, jednakże cezurą czasową jest tu termin otwarty dla - biorącej udział w tej sprawie - innej strony (por. np. wyrok NSA z 27.08.1999 r., sygn. akt IV SA 1758/97). Po upływie tego terminu decyzja staje się ostateczna, co wyklucza dopuszczalność zaskarżenia jej w ramach toku instancji. Taka zaś ostateczna decyzja nie traci wskazanego przymiotu poprzez doręczenie pominiętej w postępowaniu stronie, po wielu latach - kserokopii decyzji przez organ I instancji, nawet jeżeli kserokopia ta – jak w ocenianym przypadku – została uwierzytelniona przez organ. Jak już bowiem akcentowano, strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji ale w takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. Natomiast po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak wyrok NSA z 5.07.2018 r., sygn. akt II OSK 1978/16 oraz z 24.11.2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09). Wskazana więc czynność organu doręczenia odwołującemu się, po ponad 3-ch latach kserokopii wydanej decyzji, nie otworzyła adresatowi, niebiorącemu udziału w zakończonym postępowaniu, terminu do wniesienia odwołania. Niewątpliwie zadaniem organu odwoławczego do którego wpłynęło odwołanie jest zbadanie i wyjaśnienie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Ustalając, że odwołanie wniesione zostało od ostatecznej decyzji, organ winien stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania (art. 134 k.p.a.), a w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze zostało uruchomione, winno zostać umorzone (art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednocześnie, że weryfikacja w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, tj. decyzji, która korzysta z ochrony trwałości, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 par.1 pkt 2 K.p.a. (por. np. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98; oraz wyrok NSA z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1454/2007). W tej sprawie decyzja organu I instancji (Kierownika USC w W.) w momencie wniesienia odwołania była już ostateczna, a więc na mocy art. 16 § 1 K.p.a. korzystała z przymiotu trwałości. Wojewoda Małopolski bezpodstawnie więc stwierdził, że odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie. W konsekwencji wydana przez organ odwoławczy decyzja obarczona jest rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak jednak wyżej już wskazano, stwierdzenie w niniejszym postępowaniu sądowym przesłanki nieważnościowej, z uwagi na normatywnie określone kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego wynikające z art. 151a par. 1 p.p.s.a., uprawniało Sąd wyłącznie do uchylenia objętej sprzeciwem decyzji. Z uwagi zatem na powyższe, sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji działając w oparciu o wskazany już wyżej przepis. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika zasada, że stronie wygrywającej sprawę przysługuje od organu zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu uiszczonego od sprzeciwu (100 zł).