III SA/Kr 1328/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego D. G. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013, poz.182 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2012 poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej: skarżącego) od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na wstawienie zamka do drzwi wejściowych utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. Powyższa decyzja została wydana w następujący stanie prawnym i faktycznym: Prezydenta Miasta decyzja z dnia [...] 2014 r. odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na wstawienie zamka do drzwi wejściowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 30 września 2014 r., jego dochód ustalony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. styczniu 2014 r.) wyniósł 237,69 zł, a zatem kryterium dochodowe w przedmiotowej sprawie zostało spełnione (dla osoby samotnie gospodarującej kryterium dochodowe wynosi 542 zł). Organ wskazał ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż w dniu 23 stycznia 2014 r. miała miejsce interwencja Policji w miejscu zamieszkania skarżącego. Na zlecenie Policji ślusarz otworzył drzwi mieszkania poprzez zdemontowanie zamka w drzwiach, a następnie założył nowy zamek. Mając na uwadze powyższe organ I instancji stanął na stanowisku, iż skoro zamek do drzwi został zamontowany nie sposób przyjąć, iż montaż nowego zamka stanowi niezbędną potrzebę bytową o jakiej mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu M. S. wyraził swoje niezadowolenia z zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, podniósł, że w istocie w drzwiach wejściowych do jego mieszkania uszkodzone zostały dwa zamki, a nie jak wskazuje organ jeden zamek. W ocenie skarżącego niezrozumiałym jest odmowa przyznania mu zasiłku wnioskowanego zasiłku, który w jego sytuacji życiowej stanowi dla niego niezbędną potrzebę bytową. Decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu p[pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazał, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż spełnienie kryteriów przez skarżącego nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie żądanego świadczenia. Organ odwoławczy wskazał także, że skarżący wnioskiem z dnia 17 lutego 2014 r., uruchomił postępowanie zmierzające do uzyskania zasiłku celowego z przeznaczeniem m. in. na wymianę zamka do drzwi wejściowych. W trakcie tego postępowania ustalono, iż M. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 30 września 2014 r., jego dochód ustalony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. styczniu 2014 r.) wyniósł 237,69 zł, a zatem kryterium dochodowe w przedmiotowej sprawie zostało spełnione (dla osoby samotnie gospodarującej kryterium dochodowe wynosi 542 zł). Jeśli chodzi natomiast o ocenę sytuacji pod kątem wystąpienia zgłoszonej we wniosku o udzielenie pomocy potrzeby tj. wymiany zamka w drzwiach wejściowych Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że skoro zamek do drzwi został zamontowany nie sposób przyjąć, iż montaż nowego zamka stanowi niezbędną potrzebę bytową o jakiej mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tym bardziej, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, iż przedmiotowe zamki w drzwiach znajdują się w stanie uzasadniających ich natychmiastową wymianę. Kolegium wskazało także, że skarżący co miesiąc składa liczne wnioski o przyznanie pomocy na cele wyczerpujące niemal wszystkie potrzeby życiowe. Rozpoznając wnioski organ I instancji w miarę swoich możliwości oraz po dokonaniu gradacji potrzeb skarżącego przyznaje mu świadczenia. Świadczenie w postaci zasiłku celowego służą zaspokojeniu konkretnej potrzeby, a jego wysokość, uzależniona jest nie tylko od wysokości konkretnej potrzeby, ale i od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie M. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz przekroczenie norm uznania administracyjnego. Nadto podtrzymał w całości zarzuty poniesione uprzednio w odwołaniu, w szczególności podkreślił, że organy publiczne: MOPS i Policja dokonały uszkodzeń w jego mieszkaniu więc miał prawo oczekiwać naprawienia szkody. Podniósł także, że od dwóch lat nie otrzymał żadnej pomocy rzeczowej czy też finansowej ze strony organów pomocowych W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwana dalej w skrócie u.p.s.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z nim, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podkreślić również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Należy zatem wskazać, że zarówno rodzaj, jak i zakres świadczenia, o które wnioskował skarżący, nie jest kwestią najistotniejszą dla rozwiązania sporu powstałego na tle kontrolowanych decyzji, bowiem istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie bowiem szczegółowych przesłanek warunkujących przyznanie poszczególnych świadczeń pomocowych nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia. Uwaga ta odnosi się w pierwszej kolejności do świadczeń fakultatywnie przyznawanych, a więc takich, które organ może, ale nie ma prawnego obowiązku przyznać, pomimo spełnienia przez wnioskodawcę szczegółowo przedstawionych w ustawie kryteriów (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Co więcej ustawodawca sformułował dodatkowy obowiązek polegający na współdziałaniu osoby wnioskującej o przyznanie pomocy ze środków publicznych w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła (art. 4 u.p.s.). Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie omawianej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 u.p.s. W niniejszej sprawie przedmiotem sprawy jest odmowa przyznania zasiłku celowego na wstawienie zamka do drzwi wejściowych. Podkreślić należy, że jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe, co nie oznacza jednak, że organ ma automatycznie przyznać mu wnioskowaną pomoc. Sam fakt spełnia przez osobę ubiegającą się o świadczenie kryteriów z art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, a decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących jak również sama postawa skarżącego w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej oraz cel na który skarżący wystąpił o przyznanie mu zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z powyższego przepisu możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia i jego wysokość zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Powyższe oznacza, iż organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając konkretną sytuację. Podkreślić jednak należy, że wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę" (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2006r. sygn. akt V SA/Wa 1758/08, publ.//httporzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (publikowanym: http//orzeczenia.nsa.gov.pl) z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Z całą pewności bowiem organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega także wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Organy słusznie wskazały, że wstawienie drugiego zamaka w drzwiach wejściowych, na co skarżący domaga się przyznania mu zasiłku celowego nie należy do niezbędnej potrzeby życiowej o jakiej mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Nadto organy podkreśliły, że skarżący posiada dwa zamki w drzwiach wejściowych, które nie wymagają natychmiastowej wymiany. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, co wynika także z akt administracyjnych, że skarżący co miesiąc składa liczne wnioski o przyznanie pomocy na cele wyczerpujące niemal wszystkie potrzeby życiowe. Rozpoznając wnioski organ I instancji w miarę swoich możliwości oraz po dokonaniu gradacji potrzeb Wnioskodawcy przyznaje mu świadczenia. I tak Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] 2014 r. przyznał skarżącemu: 1. Nr [...] zasiłek stały: od dnia 2014/01/01 do dnia 2014/01/31 w kwocie 299,78 zł miesięcznie od dnia 2014/02/01 do dnia 2014/02/28 w kwocie 304,31 zł miesięcznie od dnia 2014/03/01 do dnia 2014/09/30 w kwocie 309,09 zł miesięcznie, 2. Nr [...] zasiłek okresowy w kwocie 149,89 od 1.01. do 31.01.2014 oraz kwocie 20 zł od 1.02. do 31.03.2014 r., 3. Nr [...] zasiłek celowy z przeznaczeniem na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 105 zł na miesiąc marzec 2015 r., 4. Nr [...] zasiłek celowy z przeznaczeniem na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 105 zł na miesiąc kwiecień 2015 r., 5. Nr [...] zasiłek celowy na dofinansowanie opłat za energię, 6. Nr [...] zasiłek celowy na dofinansowanie opłat za gaz., 7. Nr [...] zasiłek celowy na dofinansowanie do leków. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy w przedmiotowej sprawie wydając decyzję odmowną nie przekroczyły granic swobodnego uznania. W ocenie Sądu organ zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. prawidłowo ustalił stan faktyczne, co znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Organ w uzasadnieniu w sposób przekonywujący opisał postawę skarżącego, którą uznać należy za postawę roszczeniową. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, a jej wyniki zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie budzą one zastrzeżeń. Zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami oddalił skargę jako niezasadną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).