III SA/Kr 1332/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowieniem Wójta Gminy S z dnia [...] 2016 r. nr [...] ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 922,50 zł i zobowiązano uczestnika tego postępowania W. B. do uiszczenia kosztów w wyznaczonych kwotach - w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] 2016 r. o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie wsi W Gmina S oznaczonych w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] z częścią działki nr [...]. Wskazano również, że w ramach prowadzonego postępowania Wójt Gminy S upoważnił geodetę uprawnionego do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia. Koszty wykonania czynności technicznych oraz operatu rozgraniczenia wyniosły 1.845,00 zł. Faktura została zapłacona przez urząd Gminy S. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty biegłych. Wobec powyższego orzeczono o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na powyższe postanowienie zażalenia złożyła W. B. podnosząc, że postępowanie dotyczące rozgraniczenia odbyło się z urzędu, a nie na wniosek strony, którą był Wójt Gminy S władający działką nr [...]. Natomiast jeżeli postępowanie toczyłby się na wniosek strony, to byłaby obciążona tylko ¼ kwoty rozgraniczenia. Stroną postępowania byłoby także Województwo. Ponadto odwołująca się wskazała, że w przypadku rozgraniczenia z urzędu cały koszt ponosi Urząd Gminy S. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 13 lipca 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S z dnia [...] 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Ustalenie dla stron obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 264 K.p.a. Zgodnie z art. 264 K.p.a. wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę. W przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zakończone zostało decyzją Wójta Gminy S z dnia [...] 2016 r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie wsi W Gmina S oznaczonych w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] będącej własnością Gminy S z częścią działki nr [...] stanowiącą własność W. B. oraz z częścią działki nr [...] stanowiąca własność Województwa. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy S poniósł koszty za wykonanie rozgraniczenia ww. działek. Koszty wykonania czynności technicznych oraz operatu rozgraniczenia wyniosły 1.845,00 zł. W związku z powyższym Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zasadnym było wydanie zaskarżonego postanowienia ustalającego koszty postępowania i zobowiązującego strony postępowania do ich uiszczenia w wyliczonych kwotach. Wobec zgłoszonych w zażaleniu zastrzeżeń co do rozliczenia poniesionych przez Gminę S kosztów Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu tezy uchwały I OPS 5/06 podjętej w dniu 11 grudnia 2006 r. w składzie 7 sędziów, w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 K.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Dalej Sąd uznał, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, a nie tylko w interesie tej strony, która żąda wszczęcia postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli. W przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących, objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1356/06 powołując ww. uchwałę. W świetle powyższego należało uznać, że organ I instancji prawidłowo ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego według zasady, że w sprawie tej koszty (w kwocie 1.845,00 zł) ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie, tzn. że połową kosztów (wynoszącą 922,50 zł) obciążono W. B. (właścicielkę działki nr [...]), a drugą połową pozostałych właścicieli nieruchomości, z którymi została wyznaczona granica. Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że obciążenie W. B. połową kosztów nie wynika z faktu, że nie była wnioskodawcą rozgraniczenia, tylko z uwagi na to, że jej działka nr [...] rozgraniczana była z pozostałymi, sąsiednimi działkami. Ponadto Kolegium Odwoławcze poinformowało o możliwości zwolnienia z ponoszenia ustalonych w zaskarżonym postanowieniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w oparciu o art. 267 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła W. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza: - naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisu prawa w sprawie i obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego z urzędu przez Wójta Gminy S; - naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie ustalenie przez organ czy granica pomiędzy działkami będącymi przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego była sporna. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze e wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W tej sprawie Sąd uznał, że skarga skarżącej zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji naruszają prawo. Zaskarżone postanowienie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły art. 264 § 1 K.p.a. w związku z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 K.p.a., które określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Jak wynika z tych przepisów stronę obciążają te koszty, które wynikają albo z jej winy (art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a.), albo też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Powołany przepis był i nadal jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym tego, czy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego koszty postępowania ponosi tylko podmiot na rzecz którego takie postępowanie jest prowadzone, czy też każdy z właścicieli nieruchomości rozgraniczanych w takim postępowaniu. Rozbieżności te zostały przynajmniej częściowo wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, opub. w ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 26. W uchwale tej wyrażono pogląd, że organ administracji publicznej orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego powinien uwzględniać normę art. 152 K.c., co oznacza, że należy obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Postępowanie rozgraniczeniowe jest szczególnym postępowaniem, ponieważ prowadzone jest ono w I instancji przed organem administracyjnym, a następnie przed sądem powszechnym. W obu tych postepowaniach sąd powszechny jak i organ administracji są obowiązane stosować te same zasady, co wynika z art. 152 i 153 K.c. oraz art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.). W postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c. zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie (w równych częściach). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że udział w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale każdej ze stron postępowania. W uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów wskazano także, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może skutecznie wywodzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli. Już sam fakt braku rozgraniczenia nieruchomości lub zaistnienia innej podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego prowadzi do konstatacji, że w interesie każdego z właścicieli nieruchomości, które nie są prawidłowo rozgraniczone, jest dokonanie rozgraniczenia. Samo zachowaniem się właścicieli rozgraniczanych nieruchomości ma wpływ także na wysokość ponoszonych kosztów postępowania. Przy zgodnych stanowiskach koszty te kończą się na etapie postępowania administracyjnego, przy braku takiej zgody koszty te będą obejmowały także postępowanie przed sądem powszechnym. Sąd w tym składzie przychyla się do poglądu, że rozgraniczenie jest przeprowadzane w interesie właścicieli nieruchomości sąsiednich (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1230/11). Na ww. uchwałę składu 7 sędziów powołało się Kolegium Odwoławcze, ale w ocenie Sądu wnioski z tej uchwały nie zostały prawidłowo recypowane w tej sprawie, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania obowiązującego prawa. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało rozgraniczenie działki nr [...] będącej własnością Gminy S z działkami nr [...] której właścicielem jest skarżąca (ewentualnie także i M. B., który brał udział w postępowaniu rozgraniczeniowym - akta administracyjne sprawy, karta nr 2) i nr [...] stanowiącej własność Województwa (akta administracyjne sprawy, karta nr 1). Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu przez Wójta Gminy S. Nie ulega również wątpliwości, że koszty postępowania wynoszą 1845 zł, co wynika z faktury nr [...] (akta administracyjne sprawy, karta nr 7). Zaskarżonym postanowieniem zobowiązano jedynie skarżącą do poniesienia ½ kosztów postępowania w wysokości 922,50 zł, mimo, że w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości było dokonanie tego rozgraniczenia. W trakcie postępowania rozgraniczeniowego geodeta ustalił granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz działką nr [...] i działkami nr [...] i nr [...]. Ustalenie granic odbyło się poprzez wyznaczenie punktów nr [...] i [...] w granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], w których to punktach dokonano zastabilizowania naziemnymi granicznikami betonowymi, a punkt 383 rozgraniczający działkę nr [...] z działką nr [...] i działką nr [...] zastabilizowano rurą stalową. Z takiego opisu wynikają czynności geodety i ten opis wynika z uzasadnienia decyzji rozgraniczeniowej. Natomiast w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji jedynie wynika, że decyzja o rozgraniczeniu dotyczyła działki nr [...] i działki nr [...]. Tym samym trafnie podnosi skarżąca, że mimo brania udziału także przez Województwo w postępowaniu rozgraniczeniowym i dokonania rozgraniczenia także działki nr [...] z pozostałymi działkami (nr [...] i [...]), żadnych kosztów postępowania nie nałożono na ten podmiot. Tym samym z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, dlaczego tylko na skarżącą nałożono obowiązek zapłaty 50 % kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nie wiadomo także, czy wyliczenie tych kosztów uzależniono od np. liczby punktów granicznych, czy też przyjęto schematycznie podział kosztów po ½ na obie strony. Nie byłoby wadliwym, gdy wysokość kosztów postępowania była uzależniona nie tylko do podziału na liczbę stron biorących udział w takim postępowaniu, ale także np. wysokość kosztów była uzależniona od kosztów poniesionych na poszczególne czynności przez geodetę, np. liczby wyznaczonych punktów granicznych. Nie wiadomo również, czy w ogóle prawidłowo nałożono jakiekolwiek koszty na W. B., czy też należało również nałożyć koszty (po uprzednim prawidłowym ich wyliczeniu na daną stronę) także i na M. B. Skoro jak wynika z decyzji rozgraniczeniowej i W. B. i M. B. mają identyczny adres zamieszkania i noszą to samo nazwisko, to najprawdopodobniej są także małżeństwem. Być może są także współwłaścicielami być może maja obie te osoby tytuł prawny do działki oznaczonej numerem [...]. Nic jednak z akt sprawy w tym zakresie nie wiadomo i ta okoliczność w ogóle nie była badana przez organy. Sąd także nie może dokonać w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Sąd nie podziela części zarzutów skarżącej, dotyczącej braku podstaw do obciążania kogokolwiek kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Okoliczność, że to postępowanie zostało w tej sprawie wszczęte z urzędu wynika stąd, że Gmina S jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Wójt Gminy S jako organ właściwy do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego wszczął takie postępowanie. Nie budzi wątpliwości, że samo rozgraniczenie jest w interesie każdego z właścicieli nieruchomości, które podlegają rozgraniczeniu. Rozgraniczenie ma miejsce wówczas, gdy dane działki nie mają oznaczonej linii granicznej lub taka linia graniczna budzi wątpliwości co do zgodności ze stanem prawnym. Sad w tej sprawie nie kontroluje postępowania rozgraniczeniowego, ale skoro takowe zostało wszczęte i dokonano rozgraniczenia, to niewątpliwie było to działanie nie tylko w interesie Gminy S i Województwa, ale także i skarżącej W. B. która dzięki takiemu rozgraniczeniu ma pewność co do granic swojej nieruchomości i dzięki temu może np. skutecznie taką nieruchomością dysponować. Bez wątpienia właściciel, który ma pewność swoich granic popartą właściwie sporządzonymi granicami na mapie rozgraniczeniowej jest w dużo lepszej sytuacji prawnej od właściciela, który może i wie, gdzie powinny być granice jego działki, ale nie posiada dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na stwierdzenie legalności przebiegu granicy. Tym samym skoro rozgraniczenie pomiędzy działkami jest w interesie właścicieli takich działek, to powinni oni także uczestniczyć w kosztach tego rozgraniczenia. W przeciwnym razie sam wnioskodawca będzie się wzbraniał przed wszczynaniem postępowania rozgraniczeniowego mając świadomość, że w wyniku rozgraniczenia skorzystają na tym pozostali właścicieli sąsiednich działek, ale tylko on poniesie całość kosztów rozgraniczenia. Oczywiście dotyczy to tylko takich sytuacji, gdy wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego jest uzasadnione. Niezasadne wszczynanie takiego postępowania nie powinno doprowadzić do rozgraniczenia i wówczas rozkład ponoszenia kosztów takiego postępowania byłby odmienny. Samo zachowanie stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym ma tylko częściowe znaczenie dla ponoszenia kosztów takiego postępowania. Strony bowiem, które nie wyrażają zgody na proponowany przez geodetę przebieg granicy w postępowaniu administracyjnym, będą prowadziły dalszy spór o rozgraniczenie przed sądem powszechnym i wówczas niewątpliwie wzrośnie wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tym samym zgodne rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym na wpływ na sama wysokość kosztów postępowania, ale nie na ich rozkład co do obowiązku ich ponoszenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w tej sprawie postanowienia są przedwczesne, czym naruszają przepisy postępowania określone w art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 152 K.c. Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku i ponowić postepowanie w sprawie, w szczególności ustalić, czy właścicielem nieruchomości oznaczeni jako działka nr [...] jest tylko skarżąca, czy też także inne osoby, a także wyjaśnić przy ustalaniu części kosztów postępowania nakładanych na właścicielkę lub właścicieli nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...], na jakich zasadach i w jaki sposób ustalono dana wielkość tych kosztów stosując wyraźnie przez Sąd wskazana zasadę, że kosztami tymi powinni być obciążeni wszyscy właściciele działek biorących udział w rozgraniczeniu.