III SA/Kr 1332/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie WSA Michał Niedźwiedź WSA Bogusław Wolas (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr SKO.DR/4122/123/2025 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego T. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 sierpnia 2025 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego z dnia 24 marca 2025 r , którą orzeczono o wymierzeniu Panu T. O. (dalej jako Skarżący) kary pieniężnej w wysokości 280,00 zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt złotych 00/100) za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] J. – W. – O. – S. (dz. nr [...] i [...]) w miejscowości W. przy działkach nr [...] i [...], bez zezwolenia zarządcy drogi wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 i ust. 4, 13, 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.2025.889, ze zm.), Uchwały Nr XLVII/454/2014 Rady Powiatu w Krakowie z dnia 29 października 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Krakowskiego (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2014 poz. 6298) zmienionej Uchwałami Nr XXXIII/254/2017 Rady Powiatu w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2017 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2017 r. poz. 5935) oraz Nr XVIII/199/2020 Rady Powiatu w Krakowie z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 2631) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się w związku z otrzymaniem w dniu 07 grudnia 2023 r. zgłoszenia mieszkańca W. Po przeprowadzeniu wizji w terenie stwierdzono wykonanie płyt ażurowych w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] J.- W. — O. — S. (dz. nr [...] i [...]) przy działkach nr [...], [...] i [...] w m. W. Po kwerendzie wydanych uzgodnień nie stwierdzono wydanej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi nr [...], celem realizacji ww., wobec czego, w dniu 12.01.2024 r. wezwano właścicieli działek nr [...], [...] i [...] w m. W. K. do złożenia wyjaśnień lub zeznania osobiście oraz przedstawienia posiadanych uzgodnień / decyzji, w tym zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego drogi nr [...] celem realizacji przedmiotowych prac przy działkach nr [...], [...] i [...] w m. W. Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego decyzją nr 6 DK/24 z dnia 22.04.2024 r. wymierzył Panu T. O. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] J. – W. — O. – S. (dz. nr [...] i [...]) w miejscowości W. przy działkach nr [...] i [...], bez zezwolenia zarządcy drogi wydawanego w drodze decyzji administracyjnej - w wysokości 475,20 zł. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W Wyniku rozpoznawania odwołania Kolegium decyzją z dnia 17.10.2024 r. sygn. akt SKO.Dr/4122/201/2024 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. W ponownie prowadzonym postępowaniu, zgodnie z zaleceniami Kolegium, organ I instancji zlecił wykonanie mapy z granicą pasa drogowego. W dniu 19.02.2025 r. została przeprowadzona wizja w terenie z udziałem P. T. O. Do obliczenia opłaty karnej za zajęcie pasa drogowego organ I instancji przyjął powierzchnię pasa drogowego 14,00 m2, wyznaczoną przez uprawnionego geodetę (mapa z granicą pasa drogowego w aktach sprawy). Karę pieniężną obliczono jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego — 14,00 m2 stawki opłaty 2,0 zł (zgodnie z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p. i wskazaną przez Organ uchwałą Rady Powiatu w Krakowie) oraz 1 liczby dni (z uwagi na brak możliwości ustalenia faktycznej ilości dni zajęcia pasa drogowego): 14,00 m2 X 2,0 zł X 1 dni 28,00 zł x 10 (kara) 280,00 zł. Jednocześnie odnosząc się do prośby Strony o odstąpienie od wymierzenia kary Organ wskazał na treść art. 189f § 1 k.p.a. i ocenił, iż w analizowanej sprawie waga naruszenia prawa nie jest znikoma, a na Stronę nie została uprzednio nałożona kara administracyjna za to samo zachowanie. Organ wskazał, że zarządca drogi obowiązany jest do takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom. W ocenie Organu można domniemywać, iż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej może mieć negatywny wydźwięk społeczny, prowokując inne podmioty, celem ograniczenia kosztów realizacji inwestycji i zyskania na czasie, do prowadzenia robót w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, a powyższe, głównie z uwagi na brak zastosowania odpowiedniego oznakowania miejsca prowadzenia robót, bezsprzecznie może powodować zagrożenie bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wobec powyższego Organ uznał, iż nałożenie kary na Stronę, w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych jest zasadne. Odwołanie, w ustawowym terminie, złożył Pan T. O. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że nie zgadza się z wymierzeniem kary za zajecie pasa drogowego. W obszernym uzasadnieniu odwołania przedstawił cały przebieg postępowania oraz złożył szereg zarzutów pod adresem byłych pracowników ZDPK. Uzasadniając objętą skargą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powołało się na art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Podkreślono, że z przepisu tego nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym Idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej wielokrotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: fakt zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiot który dokonał zajęcia, brak stosownego zezwolenia oraz powierzchnia zajętego pasa i liczba dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Zatem pas drogowy, to nie tylko budowla, jaką jest droga to również grunty sąsiadujące z nią, np. chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika. W obręb pasa drogowego wchodzą zatem grunty zajęte na place, zatoki postojowe, ścieżki rowerowe, itd. W niniejszej sprawie nie było wątpliwości, zarówno podczas toczącego się wcześniej postępowania, jak i aktualnie, iż Skarżący prowadził roboty w pasie drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, co przyznaje sama Strona w piśmie z dnia 22.02.2024 r.. Podkreślono, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zgodnie z zaleceniami Kolegium zawartymi w decyzji z dnia 17.10.2024 r. organ I instancji w dniu 12.11.2024 r. zlecił geodecie uprawnionemu wykonanie mapy z granicą pasa drogowego. Natomiast w dniu 19.02.2025 r. została przeprowadzona wizja w terenie z udziałem Skarżącego, który mając wiele zastrzeżeń ogólnych do działalności byłych pracowników ZDPK, oświadczył, iż nie będzie składał żadnych wyjaśnień do protokołu w kwestii wykonanych prac w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, a protokołu z wizji w terenie nie podpisze. Z dokumentów tych wynika, że Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego ustalił, iż w ramach zrealizowanej inwestycji drogowej zjazdy przy drodze powiatowej nr [...] J. – W. – O. — S. (dz. nr [...] Obr. S. i [...] Obr. W.) w m. W. po budowie chodnika były odtwarzane do stanu pierwotnego, tj. w obrębie zjazdów o nawierzchni z kostki brukowej nawierzchnia ta była odtwarzana, natomiast zjazdy o nawierzchni z kruszywa po budowie chodnika były odtwarzane do takiej samej nawierzchni (m.in. zjazd przy działkach nr [...] i [...]). Z protokołu wynika również, że podczas wizji stwierdzono wykonanie płyt ażurowych na odcinku od istniejącego obrzeża chodnika do działki nr [...]. Natomiast zgodnie z mapą granicy pasa drogowego, wykonana przez uprawnionego geodetę, powierzchnia zajęcia pasa drogowego na płyty ażurowe wynosi 14,00 m2. Podkreślono, że z art. 40 ustawy o drogach publicznych wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 ww. ustawy (art. 40 ust. 12 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych). Opłata, o której mowa powyżej stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalonej w zależności od rodzaju zajętego elementu pasa drogowego zgodnie z uchwałą (§ 2 ust. 1 Uchwały Nr XLVll/454/2014 Rady Powiatu w Krakowie z dnia 29 października 2014 r. zmienionej Uchwałą Nr XXXIII/254/2017 Rady Powiatu w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2017 r. - Dziennik Urzędowy Woj. Małopolskiego z 2017 r. poz. 5935) i liczby m2 zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Podkreślono, że zastrzeżeń Kolegium nie budzi sposób wyliczenia należnej opłaty, a mianowicie karę pieniężną obliczono jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego - 14,00 m2 stawki płaty 2,0 zł (zgodnie z art. 40 ust. 3 i 4 Ustawy o drogach publicznych i Uchwałą Nr XLV 11/454/2014 Rady Powiatu w Krakowie z dnia 29 października 2014 r. - w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Krakowskiego, zmienionej Uchwałami Nr XXXIII/254/2017 Rady Powiatu w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2017 r.. Nr XV/ 166/2019 Rady Powiatu w Krakowie z dnia 30 grudnia 2019 r. oraz Nr XVIII/ 199/2020 Rady Powiatu w Krakowie z dnia 31 marca 2020 r., która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2020 r.) oraz 1 — liczby dni (z uwagi na brak możliwości ustalenia faktycznej ilości dni zajęcia pasa drogowego): 14,00 m2 x 2,0 zł x 1 dni 28,00 zł x 10 (kara) 280,00 zł - zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Kolegium wskazało także, że treść przepisu 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie budzi wątpliwości. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 289/19). Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że nie ponosi winy, Organ wskazał, że może w drodze decyzji, odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zgodnie natomiast z art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Jak stanowi § 3 organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Mając powyższe na uwadze Kolegium nie stwierdziło, aby istniały podstawy do odstąpienia od zastosowania kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie. Podkreślono, że pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej. Przepisy prawa umożliwiają korzystanie z powierzchni pasa drogowego pod warunkiem uiszczenia opłaty z tego tytułu. Przewidując zatem opłatę z tego tytułu i określając jej beneficjentów, ustawodawca miał zatem na wadze ochronę pasa drogowego. Podkreślić należy, iż drogi publiczne służą wszystkim, więc w Interesie społecznym (ogółu) leży dbanie o ich powierzchnię. W skardze na powyższą decyzję Kolegium Pan T. O. podkreślił, że nie zgadza się z wydaną przez Kolegium decyzją oraz poprzedzającą ja decyzją Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Także droga ma definicję legalną dla potrzeb stosowania u.d.p. Na podstawie art. 4 pkt 2 tej ustawy droga jest to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Droga i pas drogowy nie są zatem pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest lub będzie droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Całość regulacji ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że pas drogowy to przestrzeń poddana specjalnemu, publicznoprawnemu porządkowi prawnemu przejawiającemu się m.in. w tym, że nie można dokonywać ingerencji w substancję pasa drogowego, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, szczegółowo opisanymi w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (prowadzenie robót w pasie drogowym) i pkt 4 (zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, urządzeń obcych oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Po 63/25). Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4517/16; z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17). Organy ustaliły, że Skarżący wykonał płyty ażurowe na odcinku od istniejącego obrzeża chodnika do działki nr [...]. Natomiast zgodnie z mapą granicy pasa drogowego, wykonana przez uprawnionego geodetę, powierzchnia zajęcia pasa drogowego na płyty ażurowe wynosi 14,00 m2. Prace te stanowią zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. i wymagało uzyskania pozwolenia zarządcy drogi. W sprawie sprzeciw Sądu wzbudził sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a ściśle niewystarczające uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej, uzasadnionej i przekonującej oceny, dlaczego uznano, że waga naruszenia prawa przez skarżącą nie była znikoma. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Sąd wskazuje więc, że obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Nowelizacja do przepisów k.p.a. wprowadziła przepisy Działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne", w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Jednocześnie jednak ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Samorządowe Kolegium Odwoławcze motywując swoją ocenę co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej stwierdziło lakonicznie, że waga naruszenia prawa nie była znikoma. Podkreślono, że pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej. Przepisy prawa umożliwiają korzystanie z powierzchni pasa drogowego pod warunkiem uiszczenia opłaty z tego tytułu. Przewidując zatem opłatę z tego tytułu i określając jej beneficjentów, ustawodawca miał zatem na uwadze ochronę pasa drogowego. Podkreślić należy, iż drogi publiczne służą wszystkim, więc w Interesie społecznym (ogółu) leży dbanie o ich powierzchnię. Organ I instancji tymczasem uznał, że zastosowaniu art. 189f § 1 k.p.a. sprzeciwia się domniemanie, że odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej może mieć negatywny wydźwięk społeczny, prowokując inne podmioty, celem ograniczenia kosztów realizacji inwestycji i zyskania na czasie, do prowadzenia robót w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, a powyższe, głównie z uwagi na brak zastosowania odpowiedniego oznakowania miejsca prowadzenia robót, bezsprzecznie może powodować zagrożenie bezpieczeństwo ruchu drogowego. Uzasadnienia decyzji organu II instancji nie pozwala w ocenie Sądu na niewątpliwe stwierdzenie, w czym organ ten upatrywał braku podstaw do uznania, że naruszenie art. 40 ust. 1 u.d.p., które doprowadziło do wydania decyzji, nie mogło być uznane za naruszenie o znikomej wadze. Podniesiony argument jest ogólnikowy i dotyczy każdego przypadku zajęcia pasa drogowego. Nie może to być uznane za szeroką i wyczerpującą ocenę wagi naruszenia, obejmującą odniesienie się do wszystkich okoliczności dotyczących, w tym i skutków naruszenia prawa. Dostrzec należy, że tak rozumianej wszechstronnej oceny organ nie sformułował. Organy obu instancji, przy badaniu wagi uchybienia nie oceniły, w jaki sposób umieszczenie w pasie drogowym obejmującym wjazd na posesję kratownic mogło wpływać na bezpieczeństwo czy choćby powodować ograniczenie w możliwości korzystania z pasa drogowego. Zdaniem Sądu, zaprezentowane przez organy obu instancji interpretacje przesłanki dużej społecznej szkodliwości czynu są przede wszystkim nieuzasadnione i pozbawione odniesień do stanu faktycznego sprawy, naruszając art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie uzasadniły dlaczego posadowienie kratownic na obrzeżu pasa drogi powiatowej jest czynem społecznie szkodliwym o dużym nasileniu i jaki ma negatywny wpływ - z perspektywy szkodliwości społecznej – utwardzenie zjazdu w pasie drogi powiatowe wykonane poza obramowaniem chodnika. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne jest ustalenie jakie konkretnie prace zostały wykonane i w jakim czasie. Nie można bowiem w taki sam sposób traktować prac wykonanych przy pomocy sprzętu budowlanego i samego położenia kratownic na podłożu przygotowanym wcześniej przez firmę remontującą drogę. Szczególnie gdy było dokonane poza godzinami nasilenia ruchu. Istotne jest również, czy w dacie zajęcia pasa drogowego prowadzone były jeszcze prace związane z budową chodnika nawet gdyby były to tylko prace poprawkowe (czy dokonano już ich odbioru), co niewątpliwie ograniczało ruch kołowy na tym odcinku dogi i miało wpływ aspekt bezpieczeństwa ruchu, jak i wydźwięk społecznych samowolnego zajęcia pasa drogowego przez skarżącego. Ostatecznie Sąd ocenił, że poprzez brak kategorycznego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze i organ I instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wyjaśniały podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt II wyroku) znalazło podstawę prawną w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wpis w kwocie 100 zł. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze i organ I instancji, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, wnikliwie ocenią okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. Ponadto decyzje w sposób prawidłowy uzasadnią tj. zgodnie z wzorcem normatywnym zawartym w art. 107 § 3 k.p.a.