III SA/Kr 1333/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 11 lipca 2014r. nr [ ] w przedmiocie uznania za niezdolnego do służby w Policji uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w dniu [...] 2014 r. wydała orzeczenie nr [...] i orzekła, że kandydat G. K. jest niezdolny do służby w Policji ze względu na rozpoznaną u niego padaczkę z rzadko występującymi napadami. G. K. odwołał się od tego orzeczenia, zarzucając mu: 1) błąd w ustaleniach taktycznych polegający na przyjęciu, że jest osobą chorą na padaczkę z rzadko występującymi napadami; 2) naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w związku z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie w sprawie dowodów mających na celu faktyczne rozpoznanie, czy u odwołującego się obecnie występuje stan chorobowy w postaci padaczki z rzadko występującymi napadami; 3) naruszenie § 23 oraz § 25 ust. 2 ww. rozporządzenia związku z art. 107 § 3 kpa poprzez całkowity brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak wskazania pełnej podstawy prawnej, faktów, które zostały uznane za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności, co pozbawiło odwołującego się oraz organ II instancji możliwości kontroli zaskarżonego orzeczenia; 4) naruszenie § 66 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że u odwołującego się występują napady padaczkowe co kilka miesięcy. W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że organ I instancji nie wskazał, jaki jest stopień nasilenia stwierdzonego zaburzenia i jaki ma ono wpływ na zdolność do służby w Policji. Odwołujący się podniósł, że organ I instancji tylko na podstawie dokonanego ponad czternaście lat temu wpisu w książeczce wojskowej przyjął, że w dalszym ciągu występuje u niego schorzenie w postaci padaczki z rzadko występującymi napadami. Odwołujący się wskazał, że z § 66 pkt 2 rozporządzenia nakazuje, aby podejrzany o padaczkę przeszedł obserwację szpitalną, w tym wszystkie badania dodatkowe mające znaczenie w rozpoznaniu tej choroby. Odwołujący się zarzucił, że takie badania nie zostały w stosunku do niego przeprowadzone. Ponadto odwołujący się wskazał, że z zaświadczeń lekarskich stanowiących podstawę rozpoznania przez Powiatową Komisje Lekarską w dniu 5 lipca 2000 r. u odwołującego się padaczki z rzadko występującymi napadami i uznania za niezdolnego do służby wojskowej w czasie pokoju wynika, że odwołujący się leczył się na padaczkę od 3 do 10 roku życia, natomiast od tego czasu nie pojawił się ani jeden napad padaczkowy, a odwołujący się nie przyjmuje od tego czasu leków, ani też nie leczy się w poradni specjalistycznej wobec całkowitego zaniku napadów padaczkowych. Odwołujący się wyjaśnił, że napady padaczkowe występujące ponad 20 lat temu były powiązane tylko z wysoką gorączką w okresie dzieciństwa, a w życiu dorosłym już się nie pojawiły. W odwołaniu wskazano też, że objaśnienia do § 66 pkt 2 ww. rozporządzenia precyzują, iż rozpoznanie chorobowe padaczki z rzadko występującymi napadami, należy rozumieć jako pojedyncze napady padaczkowe występujące co kilka miesięcy, wobec czego w sytuacji, gdy u odwołującego się nie wystąpił ani jeden napad padaczkowy od przeszło 20 lat, rozpoznanie wskazane w zaskarżanym orzeczeniu wymyka się spod definicji legalnej "rzadko występujących napadów". Zdaniem odwołującego się w jego przypadku należy mówić o wyleczeniu stwierdzonej wtedy padaczki. Ponadto odwołujący się wskazał, że starał się o zmianę kategorii wojskowej, otrzymał decyzję odmowną z uwagi na istniejący stan prawny, który uniemożliwia zmianę orzeczonej kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej. Jednakże w tym orzeczeniu stwierdzono, że orzeczona kategoria "D"1 nie stanowi przeszkody w ubieganiu się o przyjęcie do zawodowej służby wojskowej w charakterze żołnierza zawodowego lub do szkoły wojskowej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w dniu 11 lipca 2014 r. wydała orzeczenie nr [...], w którym uznała G. K. za niezdolnego do służby w Policji ze względu na rozpoznaną u niego padaczkę z rzadko występującymi napadami. Skargę na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW wniósł G. K., zarzucając: 1) błąd w ustaleniach taktycznych polegający na przyjęciu, że jest osobą chorą na padaczkę z rzadko występującymi napadami; 2) naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w związku z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie w sprawie dowodów mających na celu faktyczne rozpoznanie, czy u odwołującego się obecnie występuje stan chorobowy w postaci padaczki z rzadko występującymi napadami; 3) naruszenie § 23 oraz § 25 ust. 2 ww. rozporządzenia związku z art. 107 § 3 kpa poprzez całkowity brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak wskazania pełnej podstawy prawnej, faktów, które zostały uznane za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności, co pozbawiło odwołującego się oraz organ II instancji możliwości kontroli zaskarżonego orzeczenia; 4) naruszenie § 66 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że u odwołującego się występują napady padaczkowe co kilka miesięcy. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty zawarte w odwołaniu od orzeczenia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska MSW wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że oparł się nie tylko na stwierdzonych u skarżącego w dzieciństwie napadach padaczkowych, lecz także na badaniu EEG przeprowadzonym 3 czerwca 2014 r., podczas którego u skarżącego stwierdzono zapis nieprawidłowy (w zapisie spoczynkowym i aktywowanym uogólnione wyładowania mnogich fal ostrych). Zdaniem organu w sytuacjach nadzwyczajnych, które mogą wystąpić podczas służby w Policji, stwierdzona u skarżącego padaczka może się ponownie ujawnić. Ponadto organ zaznaczył, że skarżący w toku postępowania nie dostarczył żadnej dokumentacji z okresu, kiedy stwierdzono u niego napady padaczkowe, dokumentacji leczenia, ani poprzednio wykonanych badań EEG. Organ wyjaśnił również, że w stosunku do kandydatów do służby w Policji nie orzeka się o związku rozpoznania ze służbą w Policji. W piśmie procesowym z dnia 3 września 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, a ponadto podniósł, że nieprawidłowy zapis EEG nie jest równoznaczny z rozpoznaniem padaczki. Ponadto skarżący zarzucił, że niedopuszczalnym jest zakwalifikowanie danej osoby jako niezdolnej do służby w Policji jedynie ze względu na potencjalną możliwość wystąpienia napadu padaczkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Sąd stwierdził, że wydane w kontrolowanym postępowaniu orzeczenia obu instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa i podlegają uchyleniu. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) stanowi, że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z ust. 2 art. 25, przyjęcie kandydata do służby w Policji następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego mającego na celu ustalenie, czy kandydat spełnia warunki przyjęcia do służby w Policji, oraz określenie jego predyspozycji do pełnienia tej służby. Postępowanie kwalifikacyjne, z zastrzeżeniem ust. 3, składa się z następujących etapów: 1) złożenie podania o przyjęcie do służby, kwestionariusza osobowego kandydata do służby, a także dokumentów stwierdzających wymagane wykształcenie i kwalifikacje zawodowe oraz zawierających dane o uprzednim zatrudnieniu; 2) test wiedzy; 3) test sprawności fizycznej; 4) test psychologiczny; 5) przeprowadzenie rozmowy kwalifikacyjnej; 6) ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji; 7) sprawdzenie w ewidencjach, rejestrach i kartotekach prawdziwości danych zawartych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby; 8) przeprowadzenie postępowania sprawdzającego określonego w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Postępowanie kwalifikacyjne zarządza i prowadzi Komendant Główny Policji albo komendant wojewódzki (Stołeczny) Policji (art. 25 ust. 4 ustawy). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW, które dotyczy określenia zdolności skarżącego jako kandydata do służby w Policji. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. nr 79, poz. 349 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", które to rozporządzenie stanowi wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy o Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 354/09 oraz wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10). Od ostatecznych orzeczeń powyższych komisji lekarskich, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby stosuje się procedurę ustanowioną w rozporządzeniu, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać zatem należy, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ma on swój autonomiczny byt prawny i znajduje swoje umocowanie w delegacji ustawowej. Wskazać trzeba też, że ani przepisy rozporządzenia, ani też przepisy ustawy o Policji nie odsyłają do stosowania przepisów kpa w tego rodzaju sprawach. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach: wojewódzkie komisje lekarskie, działają jako pierwsza instancja, natomiast okręgowe komisje lekarskie, jako druga instancja. Ponadto, stosownie do treści § 25 ust. 1 rozporządzenia, niezwłocznie po wydaniu orzeczenia przewodniczący komisji lekarskiej doręcza osobiście lub przesyła zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 do rozporządzenia. W zawiadomieniu należy podać w szczególności rozpoznane schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, określenie stopnia zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz pouczyć zainteresowaną osobę o prawie wniesienia odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej (§ 25 ust.2 rozporządzenia). Z kolei z regulacji zawartej w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że stopień zdolności kandydatów do służby, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a)-e), ustala się przez zaliczenie osoby kandydata do jednej z następujących kategorii: 1) kategoria "Z" - zdolny , co oznacza, że stan zdrowia badanego nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne nie stanowią przeszkody do pełnienia służby, 2) kategoria "N" - niezdolny, co oznacza, że stwierdzone u badanego schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne uniemożliwiają pełnienie służby. Ust. 2 i 3 § 10 rozporządzenia zawierają regulacje dotyczące oceny stopnia zdolności kandydatów do szczególnych formacji Policji (pododdziałów antyterrorystycznych Policji oraz policjantów pełniących służbę w tych pododdziałach, oraz kandydatów do służby na stanowiska kierownicze i specjalistyczne, do szkół i ośrodków szkolenia oraz w stosunku do osób już pełniących służbę. Regulacje te nie dotyczą zatem osoby skarżącego. Oceny stanu zdrowia kandydatów nie dotyczy także § 11 rozporządzenia, co wynika z jego wyraźnego brzmienia, iż stopień zdolności do służby, z zastrzeżeniem § 10 ustala się przez zaliczenie osoby badanej do jednej z wymienionych w pkt. 1, 2 i 3 kategorii. Należy zatem stwierdzić, że sposób oceny stopnia zdolności osoby kandydującej do służby w Policji poddany został kompletnej regulacji wynikającej z treści § 10 rozporządzenia - kandydat taki może być albo zdolny do pełnienia służby - kat "Z", albo do jej pełnienia niezdolny - kat. "N", a w przypadku kandydowania do jednostek lub na stanowiska wymienione w ust. 2 i 3 tego przepisu - orzeczenie powinno zawierać wskazane tam elementy. Regulacja zawarta w § 10 ust. 1 pkt 2 nie przewiduje wiec dokonywania przez komisje oceny w jakikolwiek sposób stopniujący zdolność do pełnienia służby. Określenia zawarte w ust. 2 i 3 powiązane są wyłącznie z rodzajem służby a nie ze stopniem zdolności kandydata. W przypadku wniesienia przez osobę zainteresowaną odwołania od orzeczenia, stosuje się przepisy § 26-30 (§ 25 ust. 4 rozporządzenia). Jak stanowi § 26 ust. 1 rozporządzenia prawo odwołania przysługuje od każdego nieprawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej. Odwołanie wnosi się do właściwej okręgowej komisji lekarskiej za pośrednictwem komisji, która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, o którym mowa w § 25 ust. 1 (§ 27 ust. 1 rozporządzenia). Następnie, jak wynika z treści § 28 ust. 1 rozporządzenia okręgowa komisja lekarska przystępuje niezwłocznie do rozpatrzenia przesłanych jej stosownie do przepisu § 25 ust. 3 orzeczeń wojewódzkiej komisji lekarskiej. Po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub po dostarczeniu na żądanie komisji dodatkowych dokumentów, komisja lekarska wydaje orzeczenie. W związku z przytoczonymi powyżej przepisami prawa oraz na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy należy zauważyć, że komisje obydwu instancji uznały skarżącego za niezdolnego do służby w Policji ze względu na rozpoznaną u niego padaczkę z rzadko występującymi napadami. Dlatego też należy zwrócić uwagę, że § 66 rozporządzenia stanowi, że "Każdy badany podejrzany o padaczkę powinien w zasadzie przejść obserwację szpitalną, w tym wszystkie badania dodatkowe mające znaczenie w rozpoznawaniu tej choroby". W kontrolowanym postępowaniu żadna z komisji nie zleciła obserwacji szpitalnej skarżącego ani też w żaden sposób nie uzasadniła odstąpienia od zasady, jaką ustanawia przytoczony § 66 rozporządzenia. Należy też podkreślić, że w toku postępowania skarżący kwestionował dokonane rozpoznanie, wskazując na wieloletnią przerwę w napadach padaczkowych. Dlatego, w ocenie Sądu, kwestia rozpoznania stanowiącego podstawę do stwierdzenia niezdolności skarżącego do służby w Policji nie była jednoznaczna. To zaś nakładało na komisje obowiązek starannego uzasadnienia wydanego orzeczenia, w tym także uzasadnienia odstąpienia od zasady ustanowionej w § 66 rozporządzenia. W szczególności wytknąć należy, że organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu swojego orzeczenia do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. Zwrócić też trzeba uwagę na to, że adnotacje znajdujące się na karcie skierowania na badania lekarsko – specjalistyczne z dnia 17 kwietnia 2014 r. (k. 13 akt) są bardzo nieczytelne. To zaś, w połączeniu z brakiem jakiegokolwiek uzasadnienia orzeczenia organu odwoławczego, sprawia, że praktycznie nie jest możliwa realna kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Sąd. Wprawdzie, jak wskazano wyżej, postępowania przed komisjami lekarskimi podległymi ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie podlegają regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego (a więc nie można im zarzucić naruszenia art. 107 § 3 kpa oraz innych przepisów kpa), ale ponieważ takie orzeczenia są decyzją administracyjną rozstrzygającą o prawach i obowiązkach kandydata do służby w Policji, powinny one zawierać uzasadnienie pozwalające temu kandydatowi zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia wydanego przez komisję. Braki dotyczące uzasadnienia orzeczenia nie mogą być usunięte dopiero w odpowiedzi na skargę, To bowiem z orzeczenia strona wywodzi wiedzę o swych uprawnieniach i obowiązkach a nie z odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu w stosunku do orzeczeń komisji obu instancji zasadnym był więc zarzut naruszenia § 25 ust. 2 rozporządzenia, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć trzeba też, że w rozpatrywanej sprawie próba pełnego i kompletnego uzasadnienia wydanej decyzji została podjęta dopiero w odpowiedzi na skargę. Tymczasem odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako aneks do decyzji, gdyż jest to czynność procesowa należąca już do postępowania sądowoadministracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę, Komisja zobowiązana będzie uwzględnić przedstawione wyżej rozważania i zbada, czy w sprawie rzeczywiście występują przesłanki do uznania skarżącego za niezdolnego do pełnienia służby w Policji ze szczególnym uwzględnieniem treści § 12 i § 66 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa.