III SA/Kr 1335/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. A. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Kierownik Referatu ds. Świadczeń Rodzinnych Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta pismem z dnia [...] 2010 r. znak [...], działając w trybie art. 24a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wezwała Z. R. do uzupełnienia wniosku z dnia 4 maja 2010 r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i przedstawienia w terminie 14 dni orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia lub orzeczenia o znacznym niepełnosprawności. W dniu 19 maja 2010 r. Z. R. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od ww. pisma. Podniosła, że posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu 10 lutego 2009 r. Ponadto przedstawiła opinię biegłych sądowych z 1995 r. Nie rozumie dlaczego organ żąda od niej kolejnych dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 lipca 2010 r. [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania Z. R. od pisma Kierownika Referatu ds. Świadczeń Rodzinnych Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta z dnia [...] 2010 r. znak [...] - działając na zasadzie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy jest to uzasadnione wynikiem wstępnego postępowania - dotyczącego dopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych - przeprowadzonego przed organem odwoławczym. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym (uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119) oraz w doktrynie prawa administracyjnego - niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie jest zatem dopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzja administracyjną. NSA wskazał wprost, że "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". W sprawie pismo Kierownika Referatu ds. Świadczeń Rodzinnych Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta z dnia [...] 2010 r. znak [...], nie stanowi decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie wniosku Z. R. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Przedmiotowe wezwanie zostało wystosowane w związku z niedostarczeniem przez Stronę dokumentów koniecznych do rozpatrzenia wniosku Strony. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych "W przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia". Zaznaczyło ponadto, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia - art. 16 ust 3 ustawy. Tymczasem Z. R. nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego, iż jej niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Kolegium podkreśliło, iż przedmiotowe pismo nie było decyzją administracyjną, w rozumieniu k.p.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze, z uwagi na fakt, iż odwołanie - na zasadzie art. 127 § 1 k.p.a. - przysługuje jedynie od decyzji, orzeczono jak na wstępie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie na powyższe postanowienie wniosła Z. R. Zarzuciła, że Kolegium nie poinformowało skarżącej, że od postanowienia przysługuje "zażalenie do WSA". Wskazała na swoją sytuacje osobistą i rodzinną i zakwestionowała zasadność wezwania do przedłożenia dokumentu dotyczącego niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie należy zauważyć, że wnioskowany przez skarżącą zasiłek pielęgnacyjny jest jednym ze świadczeń rodzinnych jako świadczenie opiekuńcze- przewidzianych w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) zwanej dalej u.ś.r. W postępowaniu o przyznanie świadczeń rodzinnych, obowiązkiem wnioskodawcy jest złożenie sformalizowanego w swej treści wniosku wraz z wymaganymi załącznikami (art. 23 ust. 3 i 4 u.ś.r.). Do wniosku należy dołączyć odpowiednio inne zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym: orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności (art. 23 ust. 4 pkt 4b u.ś.r.). Zgodnie z art. 24a. ust. 2 u.ś.r., w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W sprawie Kierownik Referatu ds. Świadczeń Rodzinnych Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta pismem z dnia [...] 2010 r. znak [...], działając w trybie art. 24a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wezwał Z. R. do uzupełnienia wniosku z dnia 4 maja 2010 r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i przedstawienia w terminie 14 dni orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia lub orzeczenia o znacznym niepełnosprawności. Wskazane pismo nie stanowi decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie z wniosku Z. R. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Przedmiotowe wezwanie zostało wystosowane w związku z niedostarczeniem przez Stronę dokumentów koniecznych do rozpatrzenia wniosku Strony. Zatem nie było decyzją administracyjną, w rozumieniu k.p.a. zarówno co do treści jak i formy decyzji. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata. Wezwanie nie rozstrzygało w przedmiocie wnioskowanego przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego. Nie posiada nadto składników decyzji administracyjnej skoro nie zawiera elementów skazanych w art. 107 k.p.a. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1k.p.a.). Z. R. złożyła odwołanie od pisma Kierownika Referatu ds. Świadczeń Rodzinnych Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta z dnia [...] 2010 r. znak [...]. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). Trafnie zatem Kolegium przyjęło, że art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy jest to uzasadnione wynikiem wstępnego postępowania - dotyczącego dopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych - przeprowadzonego przed organem odwoławczym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie jest zatem dopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjna. Zasadnie, więc wydało zaskarżone postanowienie. Niewątpliwie zaskarżone postanowienie nie zawiera pouczenia o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednakże to uchybienie przepisom postępowania w tym przypadku art. 124 § 1 k.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy skoro skarżąca taką skargę złożyła. Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art.145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącej adwokata orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 i §18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).