III SA/Kr 1348/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2016r. Postanowieniem z dnia [...] 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...] o skierowaniu P. C. na badania psychologiczne. Zdaniem Kolegium, prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, że decyzja Starosty nie ma samodzielnego bytu prawnego. Na skutek wniesienia przez P. C. odwołania od tej decyzji zostało przeprowadzone nowe postępowanie w sprawie skierowania na badania lekarskie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013r. nr [...]. Ostateczną decyzją jest więc decyzja organu odwoławczego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. C. stwierdził, że dobrze sformułował swój wniosek i należało prowadzić postępowanie zarówno w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...], jak i stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013r. nr [...]. Żaden bowiem przepis prawa nie przewiduje, iż z chwilą złożenia odwołania następuje upadek decyzji I instancji. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2015r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] 2015r. nr [...]. Kolegium stwierdziło, że prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...] jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, że decyzja ta, choć weszła do obrotu prawnego, to obecnie nie ma samodzielnego bytu prawnego. Na skutek bowiem złożenia przez P. C. odwołania została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tym samym, na skutek wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu I instancji, zostało przeprowadzone nowe postępowanie w sprawie skierowania na badania lekarskie. SKO wskazało, że wydana po przeprowadzeniu tego postępowania decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny i rozstrzyga ostatecznie sprawę co do istoty. Dlatego też, zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji, która decyzją Kolegium została "utrzymana w mocy" nie ma już samoistnego charakteru decyzji, a została zespolona z decyzją Kolegium i już nieodłącznie z nią występuje w obrocie prawnym. Tok instancji polega bowiem na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu tej samej sprawy administracyjnej, w której nie mogą funkcjonować dwa merytoryczne i ostateczne rozstrzygnięcia, gdyż byłoby to przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że utrzymanie decyzji w mocy jest wyrazem zbieżności treści rozstrzygnięcia obydwu instancji po ponownym rozpoznaniu przez organ II instancji sprawy administracyjnej, w której wydano decyzję I instancji. W takiej sytuacji w obrocie prawnym może funkcjonować wyłącznie decyzja ostateczna, tj. decyzja II instancji. Podsumowując Kolegium uznało, iż nie można wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...] z przyczyn przedmiotowych, albowiem ostateczną decyzją w sprawie jest decyzja Kolegium z dnia [...] 2013r. nr [...]. W chwili obecnej w obrocie prawnym brak jest zatem decyzji będącej przedmiotem żądania wnioskodawcy. W związku z tym, skoro brak jest aktu, który stanowiłby przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności, to należało odmówić wszczęcia postępowania, w którym rozpatrywane byłyby przesłanki, o których mowa jest w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że skoro odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...], jednocześnie wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium utrzymującej w mocy w/w decyzję Starosty, to postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania było prawidłowe. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. C. wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 kpa w sytuacji, w której należało przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że z art. 156 § 1 k.p.a. wynika obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętymi wadami wymienionymi w tym przepisie i odnosi się to zarówno do decyzji organu I jak i II instancji. Stwierdzenie bowiem nieważności jedynie decyzji organu odwoławczego oznaczałaby pozostawienie w obrocie, przynajmniej przez jakiś czas, decyzji organu I instancji mimo ustalenia przyczyn jej nieważności. Zdaniem skarżącego, dopuszczalność stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego oznaczałaby poza tym, że dotknięta wadami nieważności decyzja organu I instancji mogłaby być wzruszona jedynie w trybie postępowania odwoławczego, tj. uchylona bez skutku ex tunc. W konsekwencji dwie decyzje wydane w tej samej sprawie, dotknięte wadami nieważności, zostałyby wzruszone z różnymi skutkami. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że organ administracyjny nie może z powołaniem na art. 61a § 1 k.p.a. odmówić merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Gdyby bowiem przyjąć, iż faktycznie na skutek rozpoznania odwołania decyzja organu I instancji została wykluczona z obrotu prawnego, to nie byłoby potrzeby stwierdzenia jej nieważności. Tymczasem żaden przepis nie przewiduje utraty mocy przez decyzję I instancji na skutek rozpoznania odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016r. skarżący wyjaśnił, że nie składał skarg do WSA na decyzje w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne i lekarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia administracyjne na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu wskazanym powyżej. P. C. wnioskiem z dnia 29 grudnia 2014r. wniósł o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013r. nr [...] oraz [...], a także dwóch poprzedzających je decyzji Starosty z dnia [...] 2013r., nr [...] oraz [...], które zostały utrzymane w mocy powyższymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego (wniosek o stwierdzenie nieważności – karta 110 akt adm. w sprawie o sygn. III SA/Kr 1347/15). Wszystkim czterem z w/w wniosków organ nadał odrębny bieg. Niniejsza sprawa dotyczy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...] w sprawie skierowania P. C. na badania psychologiczne. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2015r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] 2015r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...] o skierowaniu P. C. na badania lekarskie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm., zwany dalej kpa). Art. 61a § 1 kpa przewiduje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu prawidłowy jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej sprawie, że wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty nie było dopuszczalne z uwagi na fakt, że decyzja ta nie ma samodzielnego bytu prawnego, gdyż na skutek złożenia przez P. C. odwołania, została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tym samym, na skutek wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu I instancji, zostało przeprowadzone nowe postępowanie w sprawie skierowania na badania psychologiczne. Wydana po przeprowadzeniu tego postępowania decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny i rozstrzyga ostatecznie sprawę co do istoty. Wobec wszczęcia przez organ odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013r., sygn. akt [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...] (sprawa przed WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1349/15), prawidłowo uznano, że z przyczyn przedmiotowych nie można wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty tj. decyzji organu I instancji, albowiem ostateczną decyzją w sprawie jest decyzja Kolegium z dnia [...] 2013r. Prawidłowo zatem organ odmówił wszczęcia postępowania, w którym rozpatrywane byłyby przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., jednocześnie wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy w/w decyzję Starosty. Nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut, że takie rozstrzygnięcie organu odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji spowoduje niemożliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Niekwestionowany w doktrynie i orzecznictwie jest bowiem pogląd, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ II instancji, organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności jest również uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeśli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001r., sygn. akt I SA 1790/99, ONSA 2002, nr 1, poz. 39; także wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 1997r., sygn. akt IV SA 1520/95; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 1090/13; por. też P. Przybysz, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. XI, Lex). Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie było zgodne z prawem. Z tego powodu Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.