III SA/Kr 1349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Hanna Knysiak – Molczyk (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 12 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. S. od pisma Burmistrza Miasta z dnia [...] 2013 r. (znak: [...]) dotyczącego wypowiedzenia umowy nr [...] z dnia 9 stycznia 2012 r. zawartej między Burmistrzem Miasta a J. S. (dalej: skarżącym), określającej warunki korzystania z przystanków komunikacji miejskiej na terenie miasta L. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach: W dniu 9 stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta zawarł z J. S. prowadzącym firmę przewozową Regularny Przewóz Osób "A" umowę określającą warunki korzystania z przystanków komunikacji miejskiej na terenie miasta L (umowa nr [...]). Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. skierowanym do J. S. Burmistrz Miasta dokonał wypowiedzenia warunków korzystania z przystanków na terenie miasta L i umowy nr [...] z dnia 9 stycznia 2012 r. z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, którego termin upływał z dniem 31 lipca 2013 r. Od powyższego wypowiedzenia skarżący wniósł z dnia 24 lipca 2013 r. pismo zatytułowane "odwołanie", w którym powołał się na art. 127 k.p.a. i stwierdził, że odwołuje się od bezprawnej czynności Burmistrza Miasta z dnia [...] 2013 r. znak [...] to jest wypowiedzenia warunków korzystania z przystanków na terenie miasta L. Skarżący wniósł "na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 o stwierdzenie nieważności przejawu w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji", ze względu na bezprawność czynności oraz pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu, powołując się na art. 10 k.p.a. Skarżący podkreślił w odwołaniu, że stanowisko Burmistrza Miasta w żaden sposób nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., co stanowi oczywistą obrazę prawa. Postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. S. od pisma Burmistrza Miasta z dnia [...] 2013 r. (znak: [...]) dotyczącego wypowiedzenia umowy nr [...] z dnia 9 stycznia 2012 r. zawartej między Burmistrzem Miasta a J. S., określającej warunki korzystania z przystanków komunikacji miejskiej na terenie miasta L. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że kwestia zasad czy też warunków korzystania przez skarżącego z przystanków komunikacji miejskiej zlokalizowanych na terenie miasta L nie stanowiła i nie stanowi sprawy o charakterze administracyjnym, gdyż ich źródłem była wyłącznie zawarta pomiędzy stronami umowa o charakterze cywilnoprawnym zawarta w dniu 9 stycznia 2012 r. Z tego powodu pismu Burmistrza Miasta z 26 czerwca 2013 r. nie można przypisać cech nie tylko decyzji administracyjnej, ale ogólnie administracyjnego aktu stosowania prawa, co czyni odwołanie od powyższego pisma niedopuszczalnym. Odwołanie jest bowiem niedopuszczalne, gdy ustawa nie przewiduje takiego środka zaskarżenia. Z tej przyczyny należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym, to jest z powodu nieistnienia przedmiotu zaskarżenia. Pismem z dnia 9 października 2013 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 134, art. 66 § 3 i art. 140 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. i niezastosowanie pozostałych wyżej wymienionych przepisów. Skarżący podniósł, że sprawa ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny, a żaden organ administracji publicznej nie jest właściwy do jej załatwienia. Sprawa należy do kognicji sądu powszechnego. Jednakże organ nie rozpatrywał odwołania, lecz treść pisma, którego celem było zakwestionowanie oświadczenia woli Burmistrza Miasta. W ocenie skarżącego jego pisma nie można było kwalifikować jako odwołania, gdyż nie było zwrócone przeciwko jakiemukolwiek aktowi wydanemu przez organ administracji publicznej. Zdaniem skarżącego organ powinien był zwrócić podanie w formie postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i brak jest podstaw uzasadniających jego uchylenie. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że procesową podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Należy podnieść, że skarżący skierował pismo z dnia 22 lipca 2013 r. zatytułowane "odwołanie" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Burmistrza Miasta. Oczywistym jest, że intencje wnoszącego pismo należy odczytywać uwzględniając treść pisma, a nie tylko nadaną mu przez wnoszącego nazwę, jednakże w niniejszej sprawie treść pisma skarżącego z 22 lipca 2013 r. jednoznacznie przemawia za intencją uruchomienia przez skarżącego postępowania zmierzającego do dokonania w administracyjnym toku instancji kontroli prawidłowości zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta. Świadczy o tym w szczególności odwołanie się przez skarżącego do regulacji art. 127 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Skarżący wniósł pismo zatytułowane "odwołanie" z zachowaniem pośredniego trybu jego wniesienia, za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżył, do organu stopnia wyższego. Z treści odwołania wynika natomiast, że skarżący opiera swoje przekonanie o bezprawności działania organu administracji publicznej na okoliczności, iż organ nie zachował formy decyzji administracyjnej, określonej w art. 107 k.p.a. Wreszcie skarżący określił siebie jako "odwołującego się". Wszystko to przemawia jednoznacznie za tym, iż pismo skarżącego z 22 lipca 2013 r. należało zaklasyfikować jako odwołanie, a nie jako podanie zawierające żądanie wszczęcia nowego postępowania. Jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, to jest nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, lecz innego rodzaju czynnością, w szczególności o charakterze cywilnoprawnym, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Bezsprzecznie bowiem czynność organu w postaci wypowiedzenia umowy cywilnoprawnej jest również czynnością cywilnoprawną i w niniejszej sprawie nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Nota bene należy przypomnieć, że w odwołaniu z 22 lipca 2013 r. skarżący podnosił właśnie zarzut niewłaściwej formy dokonanej przez Burmistrza Miasta czynności, to jest niespełnienie wymagań formalnych, jakie stawia decyzjom art. 107 k.p.a. Powyższe świadczy o tym, że wnosząc pismo z 22 lipca 2013 r. skarżący pozostawał w przekonaniu, że skierowana do niego czynność organu administracji publicznej w postaci wypowiedzenia umowy z 9 stycznia 2012 r. powinna była przybrać formę decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego było wniesienie przez J. S. odwołania. Jak wyżej podkreślono, wypowiedzenie umowy cywilnoprawnej nie mogło jednak zostać dokonane w formie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie odwołanie od tej czynności jest niedopuszczalne, co trafnie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza art. 134 k.p.a., a co za tym idzie skarga nie mogła zostać uwzględniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło zastosować w niniejszej sprawie art. 66 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a., gdyż rozpoznanie odwołania następuje w oparciu o przepisy rozdziału 10 działu II k.p.a. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a.