III SA/Kr 1351/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2014r. nr [ ] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata P. S. - Kancelaria Adwokacka, ul. [ ] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r. Nr 30, poz.151 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2014r. znak [...] orzekającej o skierowaniu K. Z. (dalej: skarżący) na badania lekarskie w zakresie prawa jazdy kat. B. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 27 marca 2014 r. Główny Lekarz Orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poinformował Starostę o stwierdzeniu u K. Z. okoliczności mogących stanowić uzasadnioną i poważną okoliczność mogącą stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Zaznaczył przy tym, że zweryfikowane powinno zostać prawo do kierowania pojazdami. W związku z ww. pismem Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] 2014 r. orzekł o skierowaniu K. Z. na badania lekarskie. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami oraz wskazał, że skierowanie na badania służy usunięciu stanu niepewności co do stanu zdrowia osób kierowanych na te badania i wpływu ich zdrowia na zdolność kierowania pojazdami. Fakt ten może zostać ustalony w trakcie specjalistycznych badań lekarskich, mających dać odpowiedź czy kierowca jest zdolny do prowadzenia pojazdów wg posiadanego prawa jazdy. Organ uznał informację od Lekarza Orzecznika z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za wiarygodną. W odwołaniu K. Z. kwestionując zaskarżoną decyzję podniósł, że przez 13 lat posiada prawo jazdy, przez ten czas jeździł bezszkodowo i uważa, że nie było podstaw do kierowania go na badania lekarskie. Od 5 lat jeździ trzy razy w tygodniu na treningi do K, jak również jest sędzią piłkarskim i w okresie sezonu piłkarskiego dojeżdża kilkakrotnie w tygodniu na mecze. Zabranie mu prawa jazdy bardzo utrudni mu dalsze funkcjonowanie w życiu. Decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że redakcja przepisu art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza, że w sytuacji, gdy organ I instancji otrzyma zawiadomienie o zastrzeżeniach lekarza orzecznika ZUS o stanie zdrowia kierowcy, jest zobowiązany wydać decyzję o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie. Taka informacja stanowi wystarczającą przesłankę do podjęcia takiej decyzji. Starosta nie jest uprawniony do żądania dokumentacji medycznej osoby kierowanej na badania lekarskie, jak też do prowadzenia ustaleń, jakie konkretne schorzenie może powodować u odwołującego poważne zastrzeżenia w stanie jego zdrowia, mogące stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. W skardze na powyższą decyzję K. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazując na naruszenie: - art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 czerwca 2009 r., poprzez jego błędne zastosowanie, mimo, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie obowiązywał on tak w chwili podejmowania decyzji przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, - art. 14 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 8 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta oraz art. 23 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, poprzez ich błędne niezastosowanie, co spowodowało, że organ pierwszej instancji nie uzyskał informacji z ZUS o przyczynie złożenia wniosku, a w konsekwencji nie przedstawił tej przyczyny skarżącemu, - art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami przez ich błędną wykładnię, poprzez uznanie, że zawiadomienie starosty o uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia nie musi wskazywać dokładnej przyczyny złożenia wniosku, a w braku takiej informacji w zawiadomieniu, starosta nie jest zobligowany do ustalenia powodu złożenia takiego wniosku przez wnioskodawcę przed podjęciem decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej zastosowanie i wydanie decyzji o skierowaniu na badania, mimo braku spełnienia przesłanki uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie jest prawidłowym stanowisko organów uznające, że sam fakt otrzymania zawiadomienia od lekarza orzecznika ZUS obliguje do skierowania na badania. W takiej sytuacji, organy powinny dokonać weryfikacji materiału dowodowego celem ustalenia istnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia, jak tego wymaga przepis ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 99 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r. poz. 600, dalej zwana ustawą o kierujących pojazdami). Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami), wydanego przez starostę w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli u kierowcy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaję decyzję o skierowaniu na badania z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a, lub na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami. Z powyższych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami zawierają podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu określonej osoby na badania lekarskie. Jednak wezwanie do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Oznacza to, że nie wystarczą same wątpliwości, iż kierujący ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze i przeciwwskazania te powinny zostać zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Starosta był zobligowany do dokonania oceny, czy informacja uzyskana od lekarza Orzecznika ZUS w piśmie z dnia z dnia 27 marca 2014 r. o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego jest wiarygodna i wystarczająca do wydania przedmiotowej decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Prawidłowa wykładnia powołanego przepisu powinna prowadzić do uznania, że lekarz Orzecznik ZUS jest zobowiązany wykazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy, a jeżeli tego zaniecha, Starosta winien zobowiązać ZUS do uzupełnienia wniosku i dopiero wówczas dokonać oceny wskazanych okoliczności z punktu widzenia spełnienia przesłanek ustawowych do skierowania na badania lekarskie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ l instancji nie uzyskał żadnych dodatkowych informacji od ZUS, poprzestając jedynie na jednozdaniowej informacji zawartej w piśmie Głównego Lekarza Orzecznika o stwierdzeniu uzasadnionych i poważnych okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Zatem organ nie dysponował żadnym materiałem mogącym stanowić przedmiot analizy, aby stwierdzić czy zostały spełnione przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit.b) ustawy o kierujących pojazdami. W pełni podzielić należy stanowisko, że pogląd, iż starosta nie bada przyczyny złożenia wniosku przez ZUS byłby równoznaczny z uznaniem braku racjonalności ustawodawcy. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 971/13, "...jeżeli starosta nie miałby w tym zakresie żadnych uprawnień to należy zadać pytanie dlaczego decyzji o skierowaniu na badania nie podejmowałby sam ZUS. Zupełnie nieracjonalne byłoby przy takiej wykładni powołanych przepisów powierzanie takiej decyzji staroście. Organ jest w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn." (powołany powyżej wyrok publ. na: http//orzeczenia.nsa.gov.pl) W konsekwencji, poprzestając jedynie na informacji uzyskanej z pisma Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 27 marca 2014 r., organy dokonały błędnych ustaleń stanu faktycznego i niezasadnie (przedwcześnie) przyjęły istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia, z uwagi na fakt, że organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że zachodzi konieczność skierowania skarżącego na badania. Organ nie podał też żadnej innej okoliczności ustalonej przez siebie, jako przemawiającej za wydaniem takiej decyzji, ani też nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia na czym polegają uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Podkreślić należy, na co słusznie wskazuje w swojej skardze skarżący, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1182), przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Powołany przepis stanowi zatem podstawę prawną do uzyskania przez organ informacji o stanie zdrowia skarżącego w zakresie wykazującym uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia osoby, która ma być skierowana na badania lekarskie. W oparciu o powołany przepis ustawy Starosta, wobec lakonicznego pisma Lekarza Orzecznika ZUS nie zawierającego nie tylko wystarczających, ale jakichkolwiek danych na poparcie wywiedzionych przez niego twierdzeń, nie tylko był uprawniony ale wręcz zobowiązany do zwrócenia się o uzyskanie informacji z ZUS, jakiego rodzaju schorzenia skarżącego stanowią uzasadnione i poważne okoliczności mogące stanowić istotna przeszkodę do prowadzenia przez skarżącego pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Reasumując stwierdzić należy, że organy administracji publicznej rozpatrujące przedmiotową sprawę nie dokonały wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza co do znaczenia treści wniosku lekarza orzecznika ZUS jako dowodu w sprawie. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organy naruszyły również art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b) i ust. 2 pkt. 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami, rozstrzygając sprawę przedwcześnie, bez dokonania prawidłowych ustaleń, czy w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki do zastosowania powołanego powyżej przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu, działając jednocześnie w poszanowaniu zasady postępowania administracyjnego określonych w k.p.a. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.