III SA/Kr 1353/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Maria Zawadzka Sędziowie: SWSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych z dnia 9 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku o charakterze stałym z tytułu pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 października 2020 r., nr [...], Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2020 r., nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] odmawiającą przyznania st. chor. szt. rez. K. K. (dalej: "skarżący") dodatku służbowego o charakterze stałym z tytułu pełnienia służby w JW. nr [...], ustalonego przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej wyższej niż 0,30 za okres służby w tej jednostce – od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] przyznał skarżącemu dodatek za długoletnią służbę wojskową, dodatek specjalny za wykonywanie zadań polegających na bezpośrednim fizycznym zwalczaniu terroryzmu lub uczestniczeniu w szkoleniu w tym zakresie oraz dodatek służbowy w wysokości 0,30 kwoty bazowej miesięcznie. W decyzji wskazano, że dodatek służbowy przysługuje od dnia objęcia obowiązków służbowych w Jednostce Wojskowej nr [...], tj. od dnia 19 maja 2017 r. na czas zajmowania stanowiska szefa sekcji. Rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] 2017 r. skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. W rozkazie personalnym wskazano, że termin wypowiedzenia upływa z dniem 31 marca 2018 r. Pismem z dnia 13 maja 2019 r. skarżący zwrócił się do Dowódcy JW. [...] o wydanie decyzji przyznającej dodatek służbowy z wyższym współczynnikiem, zgodnie z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem, stażem i obowiązującymi w JW. [...] regulacjami, za okres służby od 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2019 r., nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji przyznającej dodatek służbowy z wyższym współczynnikiem. W wyniku zażalenia złożonego przez skarżącego, postanowieniem z dnia [...] 2019 r. Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych uchylił postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] odmówił przyznania skarżącemu dodatku służbowego o charakterze stałym z tytułu pełnienia służby w JW. nr [...], ustalonego przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej wyższej niż 0,30 za okres służby w jednostce od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 23 maja 2017 r. skarżącemu został przyznany dodatek służbowy w wysokości 0,30 kwoty bazowej na czas zajmowania stanowiska szefa sekcji. Zgodnie ze zmienionym rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy otrzymuje dodatek służbowy o charakterze stałym, ustalony przy zastosowaniu kwoty bazowej z tytułu pełnienia służby do 0, 90. Zmiana ta weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2018 r., ale zmienione przepisy mają zastosowanie do ustalania dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych od dnia 1 stycznia 2018 r. Organ wskazał, że ustawodawca pozostawia luz decyzyjny organom wojskowym w zakresie ustalenia wysokości dodatku, określając jedynie jego górną i dolną granicę. Organ przyjął, że celem postępowania było ustalenie czy skarżący spełnia kryteria określone w § 26 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, tj., czy charakter zadań realizowanych przez jednostkę organizacyjną, liczba podległych żołnierzy i pracowników wojska, a także stopień wywiązywania się żołnierza z powierzonych mu zadań oraz posiadane przez żołnierza kwalifikacje, uzasadniają przyznanie mu dodatku służbowego z tytułu pełnienia służby w JW. nr [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. z wyższym współczynnikiem (niż 0,30) wprowadzonym rozporządzeniem z dnia 22 lutego 2018 r. Organ dokonał analizy wykonywania obowiązków służbowych w ostatnich trzech miesiącach pełnienia służby przez skarżącego pod kątem przesłanek wymienionych w rozporządzeniu i zauważono, że skarżący w tym okresie zgodnie z Rozkazem dziennym dowódcy brał udział w praktykach zawodowych w ramach pomocy rekonwencyjnej (od 2 stycznia do 30 stycznia 2018 r.), przebywał na zwolnieniu lekarskim (19.02.2018 r. do 20.02.2018 r., od 21.02.2018 r. do 23.02.2018 r., 26.02.2018 do 27.02.2018), a ponadto przebywał na turnusie leczniczo-profilaktycznym. W ocenie organu oznacza to, że w okresie 3 miesięcy wykonywał obowiązki służbowe na zajmowanym stanowisku jedynie przez kilkanaście dni. W czasie, gdy skarżący był zwolniony z wykonywania obowiązków, zastępowała go st. chor. szt. A. W. Organ stwierdził, że brak jest podstaw faktycznych do przyznania skarżącemu dodatku służbowego o charakterze stałym z tytułu pełnienia służby w JW. [...], ustalonego przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej wyższej niż 0,30 za okres służby w Jednostce Wojskowej nr [...] od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie przez organ I instancji, że okresem który należy wziąć pod uwagę przy ocenie stopnia wywiązywania się przez skarżącego z powierzonych mu zadań lub czynności jest wyłącznie okres zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 22 lutego 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, tj. od 1 stycznia 2018 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia 9 października 2020 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania, Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w myśl § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wysokość mnożnika kwoty bazowej ustalana jest dla żołnierzy uznaniowo przez organ, biorąc za podstawę charakter zadań realizowanych przez jednostkę, ilość podległych żołnierzy lub pracowników wojska, zwłaszcza stopień wywiązywania się przez żołnierza z wykonywanych zadań oraz posiadane kwalifikacje. Organ zważył, że w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. skarżący tylko przez kilka dni wykonywał obowiązki na zajmowanym stanowisku, nie było zatem podstaw do zastosowania wyższego mnożnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8, 11, 77§1 oraz 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że organ ten nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, błędnie przyjmując, że okresem, który należy wziąć pod uwagę przy ocenie stopnia wywiązywania się przez skarżącego z powierzonych zadań lub czynności jest wyłącznie okres zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 22 lutego 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, tj. od 1 stycznia 2018 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 860 ze zm.), żołnierze zawodowi otrzymują dodatki do uposażenia zasadniczego, w szczególności dodatek służbowy za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych. Dodatki do uposażenia przyznawane są w formie decyzji administracyjnej (ust. 4), dodatki ustalone w stawkach miesięcznych są dodatkami o charakterze stałym (ust. 3), decyzję w sprawie przyznania dodatku o charakterze stałym wydaje się na czas określony lub nieokreślony, nie dłuższy niż na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby na stanowisku służbowym. Art. 80 ust. 6 ustawy zawiera delegację dla Ministra Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania i podwyższania dodatków specjalnego, służbowego i motywacyjnego, a także w zależności od występujących okoliczności i tytułu ich wypłaty, możliwość obniżania i wstrzymywania tych dodatków. Zgodnie z art. 80 ust. 6a ustawy rozporządzenie w odniesieniu do dodatku służbowego powinno uwzględniać w szczególności: kwalifikacje i wymagania psychofizyczne niezbędne do zajmowania określonych stanowisk służbowych oraz pełnienia służby w określonych jednostkach. Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 853 ze zm., dalej: "rozporządzenie") żołnierz zawodowy otrzymuje dodatek służbowy o charakterze stałym z tytułu pełnienia służby w Jednostce Wojskowej nr [...] ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej do 0,90. Przy przyznawaniu żołnierzowi zawodowemu dodatku służbowego przepis § 26 ust. 2 pkt stosuje się odpowiednio. Zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przy przyznawaniu żołnierzowi dodatku służbowego uwzględnia się charakter i zakres zadań lub czynności realizowanych przez jednostkę organizacyjną, liczbę podległych żołnierzy i pracowników wojska, a także stopień wywiązywania się żołnierza z powierzonych zadań lub czynności oraz posiadane przez żołnierza kwalifikacje. Należy podzielić pogląd, że decyzja w przedmiocie dodatku służbowego nie ma wyłącznie uznaniowego charakteru. Zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy przyznanie tego świadczenia jest obowiązkiem organu wojskowego, w tej mierze rozważana decyzja ma zatem charakter związany (tak wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2017 r., II SA/Wa 1992/16, CBOSA). Uznaniowy charakter ma natomiast decyzja organu w zakresie wysokości przyznanego dodatku służbowego, ponieważ prawodawca określił jedynie ramy, w których ma zwierać się wysokość dodatku służbowego. W konsekwencji, kontrola legalności decyzji w tym zakresie jest ograniczona. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27.10.2020 r., I OSK 1011/20, CBOSA). Kontrolując legalność aktu Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14, CBOSA). W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że zmienione przepisy rozporządzenia (przewidujące wyższą maksymalną wysokość mnożnika) znajdują zastosowanie do obliczania dodatku służbowego o charakterze stałym skarżącego, ponieważ w styczniu 2018 r. skarżący pełnił służbę wojskową w JW. Nr [...]. W ocenie Sądu, decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organy nie uwzględniły bowiem całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, a nadto niezasadnie zawęziły okres oceny spełnienia przez skarżącego kryteriów decydujących o wysokości przelicznika kwoty bazowej dla dodatku służbowego do okresu od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. Należy wskazać, że brak było podstaw prawnych, w świetle brzmienia przepisów ustawy, rozporządzenia, a także przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 lutego 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, aby odnosić ocenę kryteriów wskazanych w rozporządzeniu wyłącznie do okresu od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. Ustawa wyraźnie określiła cel dodatków służbowych, które są przyznawane za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych. Zgodnie z ustawą, przy określaniu zasad przyznawania dodatków służbowych, Minister Obrony Narodowej powinien wziąć pod uwagę kwalifikacje i wymagania psychofizyczne niezbędne do zajmowania określonych stanowisk służbowych oraz pełnienia służby w określonych jednostkach wojskowych. Charakter dodatku służbowego o charakterze stałym określony w ustawie i rozporządzeniu wskazuje, że zasadniczymi kryteriami decydującymi o wysokości zastosowanego mnożnika są rodzaj jednostki, w której służy żołnierz zawodowy, stanowisko pełnione w jednostce, charakter tej jednostki (czynności realizowane przez jednostkę, liczba podległych żołnierzy), posiadane przez żołnierza kwalifikacje oraz stopień wywiązywania się przez żołnierza z powierzonych zadań lub czynności. Analiza tych kryteriów oraz fakt, że zasadniczo dodatki są przyznawane "na przyszłość", daje podstawy do twierdzenia, że organ powinien wziąć pod uwagę przy ocenie ich spełnienia w przypadku konkretnego żołnierza, nie tylko aktualny stan (jednostka, w której służy, ilość podległych osób itp.), ale również przebieg służby do dnia wydawania decyzji. W ocenie Sądu, elementy wymienione w ustawie powinny być również brane pod uwagę przez organ decydujący o wysokości przyznawanego dodatku służbowego, w szczególności przy interpretacji kryteriów, o których mowa w § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Tymczasem, organy w ogóle nie odniosły się do kwalifikacji skarżącego i pozostałych kryteriów określonych w rozporządzeniu, a jedynie analizowały jego obecność w pracy w okresie od 1 stycznia do 31 marca. Zgodnie z § 27 ust. 4, kryteria określone w rozporządzeniu powinny być zastosowane odpowiednio do ustalenia wysokości dodatku służbowego z tytułu pełnienia przez żołnierza służby w Jednostce Wojskowej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powinien zatem odnieść się do wszystkich kryteriów wymienionych w § 26 ust. 2 pkt 1, od których zależy wysokość dodatku służbowego (stosowanych odpowiednio do określenia dodatku służbowego za służbę w danej jednostce): charakteru lub zakresu czynności realizowanych przez jednostkę, liczby podległych żołnierzy i pracowników wojska, a także stopnia wywiązywania się żołnierza z powierzonych zadań lub czynności oraz posiadanych przez żołnierza kwalifikacji. Tymczasem, organy I i II instancji nie tylko niezasadnie ograniczyły ocenę do okresu od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018, ale nie wzięły pod uwagę kryteriów, o których mowa w powołanym przepisie, wskazując jedynie że skarżący w określonym okresie przebywał na zwolnieniu lekarskim, na praktykach w ramach pomocy rekonwersyjnej, czy na turnusie leczniczym. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII 665/20, CBOSA). W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, organy I i II instancji wskazały jedynie, że w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. skarżący wykonywał swoje zasadnicze obowiązki służbowe tylko przez kilkanaście dni. Organy nie wyjaśniły, z jakich przyczyn uniemożliwia to przyznanie wyższego mnożnika kwoty bazowej, a nadto nie dokonały oceny sytuacji skarżącego pod kątem kryteriów określonych w rozporządzeniu. Zostały one jedynie zacytowane w decyzjach, ale nie zostały odniesione do sytuacji skarżącego, ani ocenione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Należy zwrócić również uwagę, że organ II instancji nie może ograniczać się do rozpoznania zarzutów odwołania, ale powinien rozpoznać ponownie sprawę administracyjną i zbadać czy w świetle powołanych kryteriów możliwe było podwyższenie dodatku służbowego skarżącemu. Ponownie rozpatrując sprawę, organ dokona oceny zasadności podwyższenia mnożnika kwoty bazowej dodatku służbowego o charakterze stałym zgodnie z określonymi w rozporządzeniu kryteriami, nie ograniczając się wyłącznie do okresu od 1 stycznia do 31 marca 2018 r., a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.