III SA/Kr 1360/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski spr. NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielczego Zakładu Usługowo-Produkcyjno-Handlowego KR [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 września 2006 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych l uchyla zaskarżoną decyzję , II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółdzielczy Zakład Usługowo - Produkcyjno - Handlowy Kółek Rolniczych z siedzibą w [...] pismem z dnia [...].2006 r. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o dokonanie wpisu do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych pracodawców o czasowym okresie przechowywania, zgodnie z ustawą z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, póz. 673 z późn. zm.). Do wniosku dołączono: a) uzasadnienie dokonania wpisu, sporządzone stosownie do art. 51c pkt 1-6 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach; b) oświadczenie Zarządu Spółdzielczego Zakładu Usługowo - Produkcyjno - Handlowego Kółek Rolniczych, zwanego dalej w skrócie "Spółdzielnią"; c) postanowienie Sądu Rejonowego o dokonanym /mianie w statucie Spółdzielni; d) oświadczenie Spółdzielni o braku zaległości publicznoprawnych; e) Statut Spółdzielni; f) postanowienie o wpisie Spółdzielni do Krajowego Rejestru Sądowego; g) decyzję o nadaniu numeru NIP; h) zaświadczenie o ukończeniu kursu kancelaryjno-archiwalnego oraz i) pismo Krajowej Rady Spółdzielczej z 17.12.1997 r. Na tej podstawie Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] .2006 r. Nr [...] znak sprawy nr [...] orzekł o odmowie dokonania wpisu Spółdzielni do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do dokonania wpisu, gdyż wnioskodawca nie spełnia ustawowych przesłanek, tj. nie jest spółką kapitałową i nie prowadził działalności jako spółdzielnia pracy w dniu [...] 2003 r. Ponadto Spółdzielnia nie uzyskała wpisu do rejestru w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. Decyzję tą doręczono stronie [...].2006 r. i dnia [...].2006 r. wniosła ona odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono organowi I-instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 la i 51 aa ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, /daniem odwołującej się Spółdzielni powyższe przepisy nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania. Wbrew ustaleniom organu I-instancji, odwołująca Spółdzielnia w dniu [...] 2003 r. prowadziła działalność w zakresie "prowadzenia składnicy akt niearchiwalnych zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych" oznaczoną w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) symbolem 92.51 i prowadził ją nieprzerwanie od dnia [...]1998 r. Taki przedmiot działalności jest wpisany w jej statucie oraz zarejestrowany w Krajowym Rejestrze Sądowym prowadzonym przez Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział XII Gospodarczy pod numerem [...]. Ten przedmiot działalności obejmował i obejmuje przechowywanie wszystkich akt niearchiwalnych zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych, w tym także akt osobowych i płacowych. Akta osobowe i płacowe stanowią tylko część przechowywanych przez odwołującą się Spółdzielnię akt zlikwidowanych jednostek spółdzielczych. Zdaniem odwołującej się strony, powołane przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach miałyby wówczas zastosowanie, gdyby przedmiotem przechowywania były jedynie akta osobowe i płacowe. Jednakże w tym konkretnym przypadku akta osobowe i płacowe są tylko częścią ogólnego archiwum prowadzonego przez odwołującą się Spółdzielnię. Nie jest logicznym rozdzielanie pod względem podmiotowym prawa do prowadzenia w sposób dualistyczny akt archiwalnych tych samych jednostek. Taki dualizm występuje, gdyż Prawo spółdzielcze samodzielnie i odrębnie reguluje sposób przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych (art. 129 Prawa spółdzielczego oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Sprawiedliwości z 1995 r.). Wobec tego, zdaniem odwołującej się Spółdzielni, zachodzi tu kolizja norm prawnych tej samej rangi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia 27.09.2006 r., działając na podstawie art. 5la ust. 3 i art. 51aa ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, póz. 673 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano na właściwość miejscową do rozpatrzenia tej sprawy i podniesiono, że ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w rozdziale 4a reguluje działalność gospodarczą w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania. Jest to działalność komercyjna, obejmująca przechowywanie akt "cudzych", regulowana w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, póz. 1807, z późn. zm) i wykonywana przez przedsiębiorcę. Wymaga ona uzyskania wpisu do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych. Podniesiono, że przedsiębiorca ubiegający się o taki wpis musi spełniać ustawowe przesłanki wymienione w art. 5 la ust. 3 oraz 51 aa ww. ustawy. Odwołująca się Spółdzielnia nie spełnia przesłanek podmiotowych wynikających z powołanych przepisów, albowiem nie jest ani spółką kapitałową ani spółdzielnią pracy. Zgodnie z ustawą z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 94, póz. 1037 z późn. zm.) spółka kapitałowa oznacza spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością i spółkę akcyjną Natomiast spółdzielnia pracy jest przedsiębiorcą, którego działalność opiera się na prowadzeniu wspólnego przedsiębiorstwa w oparciu o osobistą pracę członków. Spółdzielnia pracy charakteryzuje się występowaniem stosunku pracy pomiędzy samą spółdzielnia a jej członkiem i jest to spółdzielcza umowa o pracę. W odpowiedzi na zarzut podniesiony w odwołaniu a dotyczący kolizji norm prawnych dotyczących przechowywania akt zawartych w ustawie Prawo spółdzielcze z przepisami ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach Kolegium wyjaśniło, że nie podziela tego stanowiska. Są to dwie odrębne regulacje. Prawo spółdzielcze reguluje sposób przechowywania przez jednostki i organizacje spółdzielcze akt "własnych", natomiast ustawa o narodowych zasobie archiwalnym i archiwach reguluje, o czym wcześniej była mowa, komercyjną działalność w zakresie przechowywania "cudzych" akt osobowych i płacowych. Decyzje tą doręczono stronie w dniu [...].2006 r. i dnia [...].2006 r. wniosła ona skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji wraz z przekazaniem sprawy Marszałkowi Województwa do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponownie zarzucono organom administracji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 51 a i 51 aa ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału. Skarżąca Spółdzielnia w dniu [...] 2003 r. prowadziła działalność w zakresie "prowadzenia składnicy akt niearchiwalnych zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych" oznaczoną w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) symbolem [...] i prowadził j ą nieprzerwanie od dnia [...].1998 r. Archiwizowane sanie tylko akta osobowe i płacowe, ale również inne pozostałe po zlikwidowanych spółdzielniach, podczas gdy art. 51 a 1 art. 51 aa ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach dotyczy tylko akt osobowych i płacowych. Prawo spółdzielcze samodzielnie i odrębnie reguluje sposób przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych i w tym zakresie są to akta "własne" (art. 129 Prawa spółdzielczego oraz przepisy wykonawcze), podczas gdy ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach reguluje przechowywanie akt "cudzych". Podniesiono, że w związku z zasadą ochrony praw nabytych skarżąca Spółdzielnia powinna mieć możliwość dalszego archiwizowania akt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarbionej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca Spółdzielnia w dniu [...] 2006 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 września 2006 r., doręczoną skarżącej [...] 2006 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w Krakowie. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego zamiaru skarżącej Spółdzielni. Nie ulega wątpliwości, że wniosek Spółdzielni z dnia [...].2006 r. dotyczył wpisu wnioskodawcy jako przechowawcy akt osobowych i placowych pracodawców w rozumieniu art. 51a ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, póz. 673 z późn. zm.). Artykuł ten znajduje się w rozdziale 4a powołanej ustawy i nosi tytuł "Działalność gospodarcza w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania". Organ I-instancji prawidłowo potraktował ten wniosek jako wniosek o dokonanie wpisu Spółdzielni do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych. Świadczy o tym nie tylko treść wniosku, ale również treść załączników do tego wniosku. Wnioskodawca w załącznikach wskazał na dokumenty, o których mowa w art. 51c ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a dokumenty te są wymagane wówczas, gdy dany podmiot zamierza uzyskać wpis do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych w rozumieniu art. 51 a ww. ustawy. W odwołaniu od decyzji organu I-instancji Spółdzielnia wskazała, że zarówno art. 5la jak i art. 51 aa ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie mają do niej zastosowania w tej sprawie, ponieważ jej działalność obejmuje jedynie prowadzenie składnicy akt niearchiwalnych zlikwidowanych spółdzielni i organizacji spółdzielczych. Dalsza część skargi obejmuje doprecyzowanie, że przedmiotem przechowania są nie tylko dokumenty osobowe i płacowe, ale i inne powstałe w związku z funkcjonowaniem zlikwidowanych jednostek spółdzielczych. Wprost wskazano, że podstawą prawną do wykonywania tej działalności jest art. 129 Prawa spółdzielczego. Stanowisko zawarte w odwołaniu zostało potwierdzone treścią skargi. Dla organu odwoławczego treść odwołania miała w tej sprawie istotne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 5lab ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, związki rewizyjne zrzeszające spółdzielnie oraz Krajowa Rada Spółdzielcza przechowują dokumentację wytworzoną przez zlikwidowane spółdzielnie i organizacje spółdzielcze w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 129 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, póz. 1848, z późn. zm.). Powołany artykuł zawiera normę kolizyjną, wyznaczającą właściwe przepisy dla prowadzenia działalności w zakresie przechowania dokumentacji wytworzonej przez zlikwidowane spółdzielnie i organizacje spółdzielcze. Porównując treść odwołania z treścią powołanego art. 5lab ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach należy dojść do wniosku, że jest on identyczny. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając tą sprawę winno uwzględnić treść żądania określony w odwołaniu Spółdzielni. Organ odwoławczy nie jest jedynie organem kontrolującym działalność organu I-instancji, ale rozpoznaje sprawę merytorycznie i orzeka na podstawie tak stanu prawnego, jak i stanu faktycznego ustalonego w dacie swojej decyzji. Jeżeli więc istniała wątpliwość, co do zakresu żądania wnioskodawcy, to nic nie stało na przeszkodzie, aby organ odwoławczy zwrócił się o wyjaśnienie do Spółdzielni. Jeżeli zaś organ odwoławczy nie domagał się żadnych wyjaśnień, to znaczy że stan faktyczny był na tyle ustalony, iż nie budził wątpliwości. Tak jednak w tej sprawie nie było, ponieważ między treścią wniosku skierowanego do organu I-instancji, a treścią odwołania istnieje zasadnicza różnica, która nie została w żadnym zakresie wyjaśniona przez organ odwoławczy. Jeżeli bowiem uznać, że przedmiotem działalności Spółdzielni jest przechowywanie wszystkich akt niearchiwalnych zlikwidowanych spółdzielni i organizacji spółdzielczych, to w świetle art. 5lab ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach zakres tej działalności uregulowany nie w tej ustawie, ale w art. 129 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, póz. 1848 z późn. zm.). Zgodnie z art. 129 Prawa spółdzielczego Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z Ministrem Edukacji Narodowej oraz po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Spółdzielczej, miał obowiązek określenia w drodze rozporządzenia sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych. Wykonując tą delegację ustawową, Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 4 kwietnia 1995 r. rozporządzenie w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych (Dz. U. z 1995 r. Nr 47, póz. 248). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia likwidator spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych przechowuje i odpowiednio zabezpiecza księgi i dokumenty tych podmiotów, a po uporządkowaniu tej dokumentacji, stosownie do zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji obowiązujących w danej spółdzielni oraz organizacji spółdzielczej, przekazuje dokumentację niearchiwalną, której okres przechowywania jeszcze nie upłynął - związkowi rewizyjnemu, w którym była zrzeszona spółdzielnia lub organizacja spółdzielcza, a jeżeli takiego związku nie ma lub w razie jego likwidacji - Krajowej Radzie Spółdzielczej. Taką dokumentację likwidator może również przekazać na odpłatne przechowanie wskazanej przez Krajową Radę Spółdzielczą spółdzielni albo organizacji spółdzielczej, która przejęła składniki majątku zlikwidowanej spółdzielni lub związku albo innej spółdzielni lub organizacji spółdzielczej, a także Stowarzyszeniu Archiwistów Polskich i w takim wypadku likwidator zapewnia w planie likwidacji odpowiednie środki finansowe na ten cel. Umowa przechowania powinna być zawarta do końca okresu przechowywania dokumentacji niearchiwalnej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych). Powołane przepisy rozporządzenia obejmują odrębna regulację dotyczącą przechowywania dokumentacji niearchiwalnej, pozostałej po zlikwidowanych organizacjach spółdzielczych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że art. 51ab ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zawiera odesłanie do odmiennej regulacji zasad przechowywania dokumentacji niearchiwalnej niż ta, do której znajdują zastosowanie artykuły 51a-51aa i artykuły 51b-51t ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zawartego w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, że art. 129 Prawa spółdzielczego obejmuje jedynie przechowywanie akt "własnych". Powołany artykuł Prawa spółdzielczego stanowi podstawę do ustalenia sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych. Nie jest to własna dokumentacja jednej (zlikwidowanej) jednostki spółdzielczej, ale dokumentacja spółdzielni i organizacji spółdzielczych. Art. 129 Prawa spółdzielczego dotyczy wszystkich spółdzielni i organizacji spółdzielczych. Tym samym należy stwierdzić, że w związku z błędną wykładnią art. 51 ab ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz art. 129 Prawa spółdzielczego należało zaskarżoną decyzje uchylić. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien przede wszystkim ustalić treść żądania Spółdzielni, a więc czy domaga się ona wpisu do rejestru przechowawców w zakresie przechowywania jedynie ksiąg i dokumentacji zlikwidowanych spółdzielni i organizacji spółdzielczych, czy też żądanie to obejmuje przechowywanie dokumentacji niearchiwalnej wszystkich zlikwidowanych pracodawców (a więc i takich, którzy nie prowadzili działalności jako spółdzielnie) i stosownie do tego ustalenia zakończyć postępowanie w sprawie, mając na uwadze dokonaną w tym wyroku wykładnię art. 129 Prawa Spółdzielczego. Sąd nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ nie nakładała ona na stronę skarżącą praw lub obowiązków. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie art. 129 Prawa Spółdzielczego, § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych oraz art. 51ab ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a więc przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot uiszczonego wpisu w kwocie [...] zł.