III SA/Kr 1361/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. H. K. na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania promesy finansowania projektu badawczego skargę oddala. Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Dyrektor Narodowego Centrum Nauki odmówił udzielenia D. H. K. promesy finansowania na realizację projektu badawczego pt. "[...]". W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wniosek został poddany ocenie merytorycznej przez Zespół Ekspertów, jednak w wyniku uzyskanej oceny nie został zakwalifikowany do drugiego etapu oceny merytorycznej. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji D. H. K. odniosła się do zarzutów Ekspertów dokonujących oceny jej projektu. Odwołująca się podniosła, że celem jej projektu jest przebadanie form, sposobów, możliwości emancypacji, zaś "Kroniki" Prusa zostały wybrane jako podstawa materiałowa, mimo, że cel pracy wykracza poza nie. Odwołująca się podała, że jej projekt jest projektem badań interdyscyplinarnych, w których podjęte zostaną problemy powiązania sztuki i polityki, zaś celem pracy jest zbadanie idei emancypacji w jej historycznym, dziewiętnastowiecznym kształcie poświadczonym w "Kronikach" Bolesława Prusa. Wybór metod badawczych Ranciere’a i Foucaulta odwołująca się uzasadniła tym, że mają oni wspólną podstawę, gdyż nie uważają byśmy byli wolni. Decyzją z dnia 11 czerwca 2015r. nr [...], wydaną na podstawie art. 33 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. nr 96 poz. 617 z późn. zm.), Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki – podobnie jak Dyrektor Narodowego Centrum Nauki - odmówiła przyznania D. H. K. promesy finansowania projektu badawczego pt. "[...]". W ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie została zachowana procedura oceny wniosku. Projekt badawczy został bowiem oceniony przez członków Zespołu Ekspertów na pierwszym etapie oceny merytorycznej na ocenę 42,67 pkt i nie został zakwalifikowany do II etapu oceny merytorycznej. Organ odwoławczy dodał, że z uwagi na brak uchybień formalnych w postępowaniu administracyjnym stanowisko Zespołu Ekspertów było dla Dyrektora Narodowego Centrum Nauki wiążące, ponieważ to Zespołowi Ekspertów prawodawca przyznał prawo do oceny i kwalifikacji projektów badawczych, dlatego nie mógł on wbrew temu stanowisku przyznać wnioskodawcy środków finansowych na realizację tego projektu badawczego. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że stanowią one wyłącznie polemikę ze stanowiskiem Zespołu Ekspertów. Komisja Odwoławcza Rady NCN uznała zatem, że z uwagi na brak uchybień w procedurze konkursowej prowadzonej przez organ l instancji, brak jest podstaw do przyznania środków na realizację przedmiotowego projektu badawczego. W skardze na powyższą decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki D. H. K. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie sposobu wydawania decyzji administracyjnej polegający na braku zbadania treści odwołania i nieodniesieniu się do stawianych zarzutów, a jedynie ocenę przeprowadzenia procedury odwoławczej pod kątem formalnym przez Dyrektora NCN i Komisję Odwoławczą. Skarżąca stwierdziła, że Komisja Odwoławcza zbadała jedynie samą procedurę składania i oceny wniosku, a nie zbadała jakości wniosku, jego merytorycznego przygotowania i poszczególnych elementów składających się na ocenę ostateczną oraz nie odniosła się do argumentów merytorycznych przytoczonych w odwołaniu. Z kolei Dyrektor NCN uznał się jedynie za "akceptanta" oceny Ekspertów i nie badał rzetelności i jakości ich pracy. Zdaniem skarżącej, nie spełnia to kryteriów sposobu odwoływania się od decyzji administracyjnych, gdzie badana powinna być treść decyzji i jej uzasadnienie, a nie jedynie zagadnienia formalne. Skarżąca uważa zatem, że dokonana przez organ II instancji ocena nie jest decyzją administracyjną, gdyż brak jest jej uzasadnienia faktycznego oraz merytorycznego odniesienia się do jej argumentów. W ocenie skarżącej doszło zatem do naruszenia Konstytucji RP co najmniej w zakresie: braku możliwości faktycznego odwołania się od decyzji, braku całościowego badania wniosku oraz nierówności stron postępowania odwoławczego, gdyż decyzja Ekspertów z góry uznana jest za niezależną, rzetelną i niezaskarżalną, a wniosek odwoławczy i jego argumenty uznany jedynie za polemikę i nie poddawany ocenie. Skarżąca uważa, że w przypadku odwołania Dyrektor NCN lub Komisja Odwoławcza powinni powołać dodatkowego eksperta lub Zespół Ekspertów. Skarżąca dodała, że z treści uzasadnienia nie wynika, czy Zespół Ekspertów oraz Komisja Odwoławcza składa się z innych członków, czy też opiniują oni we własnej sprawie. W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki wniosła o oddalenie skargi. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotem rozpoznania sprawy w następstwie odwołania od decyzji Dyrektora NCN odmawiającej przyznania środków finansowych (czy odmawiającej przyznania promesy finansowania) nie jest weryfikacja prawidłowości oceny ekspertów, lecz kontrola czy odmowa ta miała oparcie w zachowaniu zasad przyznawania środków. Dlatego też Komisja Odwoławcza nie była uprawniona do odnoszenia się do zarzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniu. Natomiast w złożonym odwołaniu skarżąca nie wskazała okoliczności, które miałyby świadczyć o uchybieniach w przeprowadzaniu procedury konkursowej. Takich uchybień nie dopatrzyła się również Komisja Odwoławcza. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie została zachowana procedura oceny wniosków. Projekt został uznany przez właściwego Koordynatora Dyscyplin za spełniający wymogi formalne i następnie poddany ocenie merytorycznej zgodnie z obowiązującymi w Narodowym Centrum Nauki przepisami. Zostały sporządzone oceny indywidualne wniosku, których bezstronność i rzetelność zbadał Koordynator Dyscyplin. Następnie projekt został oceniony przez Zespół Ekspertów, który przeanalizował go na podstawie indywidualnych opinii Ekspertów i uzgodnił jego ocenę końcową. Organ II instancji wskazał, że z uwagi na brak uchybień formalnych w postępowaniu administracyjnym stanowisko Zespołu Ekspertów było dla Dyrektora NCN wiążące, ponieważ to Zespołowi Ekspertów ustawa przyznała prawo do oceny i kwalifikacji projektów badawczych. Nie mógł on zatem wbrew temu stanowisku udzielić promesy finansowania projektu. Podobnie jak nie mogła tego uczynić Komisja Odwoławcza, bowiem również ona nie ma prawa weryfikacji zasadności ocen przyjętych przez ekspertów przy ocenie wniosku. Za bezzasadny organ II instancji uznał więc podniesiony w skardze zarzut naruszenia Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż sposób procedowania Komisji Odwoławczej nie spełnia kryteriów odwoływania się od decyzji administracyjnej organ podkreślił, że postępowania konkursowe charakteryzują się daleko idącą specyfiką, w stosunku do modelu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W "klasycznych" postępowaniach administracyjnych wnioskodawca przy spełnieniu określonych w prawie materialnym i proceduralnym przesłanek ma prawo żądać od organu administracyjnego wydania pozytywnej dla siebie decyzji. Natomiast w postępowaniach konkursowych względem większości jego uczestników, niezależnie od okoliczności, że ich wnioski zostały sporządzone prawidłowo, wydane zostaną decyzje negatywne, z uwagi na konkurencyjność postępowań i ograniczone możliwości finansowe Centrum w stosunku do liczby wniosków. Dlatego też ustawa o NCN przewiduje szereg rozwiązań, które modyfikują klasyczny model postępowania administracyjnego wprowadzając m.in. rozdział kompetencji pomiędzy Dyrektora, Zespoły Ekspertów i Koordynatorów Dyscyplin. Zdaniem organu, skoro ustawodawca zadecydował, iż kompetencja do oceny merytorycznej wniosku przysługuje Zespołom Ekspertów, a nie Dyrektorowi czy Komisji Odwoławczej to Komisja Odwoławcza nie mogła sobie tej kompetencji przywłaszczyć zmieniając ocenę wniosku sporządzoną przez Ekspertów. Sposób procedowania Komisji Odwoławczej jest zatem zgodny z przyjętymi przez ustawodawcę rozwiązaniami, które są podyktowane specyfiką zadań realizowanych przez Narodowe Centrum Nauki. Za bezzasadny organ II instancji uznał również zarzut braku uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika jaka była podstawa i przyczyna nieprzyznania skarżącej promesy finansowania projektu. Organ dodał, że specyfika postępowania konkursowego determinuje w znaczącym stopniu zakres, w jakim należy prawidłowo stosować wytyczne przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniach prowadzonych w Narodowym Centrum Nauki zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o NCN wnioski oceniane są bowiem merytorycznie wyłącznie przez Zespoły Ekspertów powołane przez Dyrektora NCN, zaś pod względem formalnym przez Koordynatorów Dyscyplin (art. art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o NCN) i są to jedyne środki dowodowe, na podstawie których Dyrektor przyznaje bądź odmawia przyznania środków finansowych (bądź odpowiednio udzielenia promesy finansowania). Dyrektor wydaje więc decyzje zgodnie z treścią list rankingowych sporządzonych przez Zespoły Ekspertów i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Zarówno zatem Dyrektor jak i Komisja Odwoławcza Rady NCN nie mają możliwości przeciwstawienia stanowisku Zespołu Ekspertów innych środków dowodowych, o których wspomina k.p.a. Organ II instancji nie zgodził się również z zarzutem skarżącej, że w sytuacji odwołania się od decyzji Dyrektor NCN albo Komisja Odwoławcza powinni powołać dodatkowego Eksperta lub Zespół Ekspertów. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 136 k.p.a. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jest zasadne jedynie w sytuacji gdy postępowanie w I instancji nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Natomiast w niniejszej sprawie w postępowaniu w I instancji zostały zebrane wszystkie wymagane prawem dowody i dokonano wszystkich przewidzianych w procedurze konkursowej czynności. Odnosząc się do kwestii tego, czy Zespół Ekspertów oraz Komisja Odwoławcza składa się z innych członków, czy też opiniują oni we własnej sprawie, organ II instancji wyjaśnił, że członkowie Komisji Odwoławczej, jako członkowie Rady NCN nigdy nie są równocześnie członkami Zespołów Ekspertów. Organ dodał przy tym, że podanie składu Zespołu Ekspertów oceniających wniosek nie tylko nie jest niezbędnym elementem uzasadnienia decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a., lecz wręcz jest niedopuszczalne ze względu na treść art. 15 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że jeżeli chodzi o osoby, które wydają decyzje to ich nazwiska są podane w ich treści, natomiast w myśl art. 15 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki nie ujawnia się nazwisk ekspertów. Pełnomocnik organu dodał, że Koordynator nie ma prawa do kwestionowania zasadności oceny projektu, a jedynie ocenia ich rzetelność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarazem przepis art. 3 w § 3 stanowi, że Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych ustawach. Takim przepisem szczególnym jest – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – przepis art. 33 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 617 z późn. zm.), który stanowi: "Art. 33. 1. Środki finansowe na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2, przyznaje Dyrektor, w drodze decyzji. 2. Od decyzji Dyrektora, o której mowa w ust. 1, lub promesy finansowania, o której mowa w art. 27 ust. 3, w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji lub promesy. 3. Komisja Odwoławcza Rady rozstrzyga w sprawie odwołania nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. 4. Na rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego." Z treści powyższego przepisu wynika więc, że kognicji sądu administracyjnego poddano skargi na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki wydane w trybie ust. 3 tego artykułu. Natomiast zgodnie z przepisami art. 33 ust. 2 tej ustawy od decyzji Dyrektora, o której mowa w ust. 1 tego artykułu przysługuje odwołanie "w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych". Z kolei z ust. 3 tego artykułu wynika, że Komisja Odwoławcza Rady NCN rozpoznając odwołanie od decyzji Dyrektora NCN w przedmiocie odmowy przyznania środków podejmuje decyzję w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Jest to zarazem przepis szczególny względem art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Podkreślenie tych zasad kontroli zaskarżonej decyzji jest szczególnie uzasadnione wobec oczekiwań skarżącej, że przedmiotem oceny na płaszczyźnie zgodności z prawem będzie także kontrola zasadności ocen przyjętych przez ekspertów w odniesieniu do wniosku skarżącej. Oczekiwanie to jednak nie znajduje oparcia w przepisach prawa, gdyż brak przepisu prawa materialnego, który poddawałby ocenie Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki weryfikację zasadności ocen przyjętych przez ekspertów przy ocenie wniosku. Przeprowadzona przez sąd administracyjny kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Nadto Sąd stwierdza, ze podziela w całości stanowisko i argumenty przedstawione przez komisje Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Nauki zawarte zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd zauważa, że analiza ustawy o NCN prowadzi do wniosku, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji została ograniczona przez ustawodawcę jedynie do kontroli "naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych" i nie obejmuje weryfikacji prawidłowości ocen ekspertów oceniających wniosek strony skarżącej złożony do konkursu organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki w ramach finansowania projektu badawczego. Przedmiotem oceny na płaszczyźnie zgodności z prawem nie może zatem być kontrola zasadności ocen przyjętych przez ekspertów w odniesieniu do wniosku strony skarżącej. W obecnym systemie prawnym nie ma podstawy prawnej dla przyjęcia dopuszczalności weryfikacji i oceny przez Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Nauki, a wcześniej Dyrektora Narodowego Centrum Nauki zasadności ocen przyjętych przez ekspertów przy ocenie wniosku (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 137/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 255/15, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1276/15 ). Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w granicach dopuszczalnych w tej sprawie kryteriów wykazała, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia procedury konkursowej. Na takie naruszenie nie wskazuje także skarżąca podkreślając w skardze, że organ badając odwołanie przeprowadził "jedynie ocenę przeprowadzenia procedury odwoławczej pod kątem formalnym", także że "Komisja Odwoławcza zbadała jedynie samą procedurę składania i oceny wniosku, a nie zbadała jakości wniosku, jego merytorycznego przygotowania (...)". Sąd podkreśla trafność poglądu organu, że stanowisko Zespołu Ekspertów jest dla Dyrektora NCN wiążące, ponieważ zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o NCN to Zespołowi Ekspertów przyznano prawo do oceny i kwalifikacji projektów badawczych. Dyrektor NCN nie może wbrew temu stanowisku udzielić wnioskodawcy promesy lub przyznać środków finansowych na realizację projektu badawczego. Jak wynika bowiem z art. 18 pkt 7 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, ocena wniosków złożonych w konkursach przeprowadzanych przez NCN została powierzona Zespołom Ekspertów powołanym przez Dyrektora NCN, na wniosek Rady NCN. Zdaniem Sądu, należy ponownie podkreślić, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwa merytoryczna polemika z dokonanymi przez ekspertów ocenami, a kwestie te nie mogą być przedmiotem rozważań ani Zespołu Ekspertów, ani Komisji Odwoławczej. Wydając zaskarżoną decyzję trafnie Komisja Odwoławcza miała to na względzie, nie stwierdzając uchybień decyzji Dyrektora NCN. Procedura odwoławcza nie służy rozstrzyganiu sporów między naukowcami i ekspertami, a jedynie sprawdzeniu prawidłowości oceny wniosku w konkursach NCN. W konsekwencji powyższych zasad, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty i argumentacja skarżącej zawarte w odwołaniu, albowiem nie zmierzają one do oceny pod względem zgodności z wymogami formalnymi i procedurą konkursową, lecz dotyczą kwestii merytorycznych, które zostały powierzone ekspertom z zastosowaniem kryteriów określonych w Regulaminie. Podniesione przez skarżącą zarzuty o charakterze merytorycznym wykraczają poza dopuszczalny ustawą zakres "naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych". Z tego powodu zarzuty te i przywołana na ich poparcie argumentacja nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Sąd podkreśla także, że konkursowy model finansowania projektów oparty został przez ustawodawcę na anonimowej ocenie ekspertów (zagranicznych i krajowych). Ustawodawca przyjął zatem, że o wartości ocenianych wniosków i zasadności ich finansowania ze środków publicznych w sposób najpełniejszy będą mogli się wypowiedzieć przedstawiciele środowiska naukowego i nie wyposażył Dyrektora Centrum oraz Komisji Odwoławczej Rady NCN w narzędzia pozwalające weryfikować oceny ekspertów. Oceny ekspertów są weryfikowane w zakresie wskazanym w ustawie wyłącznie przez Koordynatorów Dyscyplin, zaś procedura odwoławcza na mocy art. 33 ust. 2 ustawy o NCN ograniczona jest jedynie do badania naruszeń procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.