III SA/Kr 1361/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie dofinansowania do zakupu leków skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r. orzekającej o odmowie przyznania M. D. świadczenia w formie dofinansowania do zakupu leków - działając na podstawie art. 4, art. 11 ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że w dniu 30 lipca 2019 r. wpłynął wniosek M. D. o przyznanie pomocy finansowej do zakupu leków. Wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Podjęto próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, ale bez skutku. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ I instancji stwierdził, że strona nie współpracuje w rozwiązaniu swojej sytuacji życiowej, dlatego też orzekł o odmowie przyznania M. D. świadczenia na zakupu leków. M. D. od tej decyzji wniósł odwołanie. Podał, że pracownicy socjalni nie wzięli pod uwagę, że musiał ukończyć szereg kursów. Zaistniała sytuacja wynikała z mnogości obowiązków. Odwołujący się wyraził swe niezadowolenie ze współpracy z MOPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie ustaliło, że M. D. odwołał umówione spotkanie w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z powodu wizyty u doradcy zawodowego w Wojewódzkim Urzędzie Pracy. Pracownik socjalny podejmował próby nawiązania kontaktu ze stroną w dniach 5 i 6 sierpnia 2019 r., ale M. D. nie odbierał telefonu, w związku z czym pracownik organu udał się do strony, gdzie pod wskazanym adresem nikogo nie zastał. Wysłano zatem wezwanie, które M. D. odebrał osobiście w dniu 16 sierpnia 2019 r. M. D. poinformował organ, że sam zgłosi się do organu w celu ponownego ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. W dniu 26 sierpnia 2019 r. miał on ustalony termin spotkania w organie. W rozmowie telefonicznej, podjętej w celu przypomnienia o spotkaniu ustalono, że M. D. nie przyjdzie na dyżur pracownika. Z dokumentacji wynika, że M. D. uczestniczył szkoleniach, na które się powołuje, w miesiącu maju i czerwcu 2019 r., natomiast o pomoc wystąpił w lipcu 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia (ust. 1). Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (ust. 3). Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy (ust. 4). Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (ust. 5). Według art. 4 ustawy o pomocy społecznej "osoby i rodziny korzystające z pomocy socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis art. 4 ww. ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiamości wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się udzielenia świadczenia. Stosownie do powołanego wyżej art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, takim brakiem aktywności będzie brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez ustalenie jej rzeczywistej sytuacji materialno - bytowej jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. D. podnosząc, że się z nią nie zgadza. Stwierdził, że organ jawnie złamał przepisy ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie oś sporu koncentruje się wokół ustalenia, czy organy zasadnie odmówiły M. D. przyznania pomocy finansowej w formie dofinansowania do zakupu leków, z powodu braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis ten jednoznacznie zatem wskazuje, że zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin, nigdy zaś zastępowanie ich w dążeniu do osiągnięcia rezultatu określonego w powołanym przepisie. Zasada ta nazywana zasadą subsydiarności w sposób oczywisty oparta jest na konstrukcji współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc, o czym zresztą wprost stanowi art. 4 ustawy. Zgodzić się zatem należy, że brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do zaniechania udzielenia żądanego świadczenia. Z brzmienia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jasno wynika, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przepis ten nie zakłada przy tym konieczności spełnienia innych jeszcze warunków, poza tymi, które zostały w nim wskazane, aby odmowa ta była możliwa. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Wniosek ten opiera się na znaczeniu wywiadu dla oceny rzeczywistej sytuacji bytowo-majątkowej wnioskodawcy, co potwierdza art. 106 ust. 4 ustawy, ustanawiający wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788) wynika przy tym, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Z powyższego wynika, że w celu rozstrzygnięcia, czy wnioskodawca spełnia kryteria uprawniające go do przyznania pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej, obowiązkiem organu jest ustalenie sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się o jej przyznanie w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W szczególności obowiązkiem organu jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, albowiem w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulacje art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. pozwalają przyjąć, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu, pozwalającym na zebranie informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. W rozpoznawanej sprawie pracownicy MGOPS bezskutecznie, przez okres miesiąca kilkakrotnie próbowali przeprowadzić wywiad środowiskowy. Skarżący nie przebywał w miejscu zamieszkania lub odwoływał wizyty. Zgodzić się należało z organem II instancji, iż pracownicy organu pomocowego należycie wypełnili swoje obowiązki. Skarżący mimo powoływania się na uczestnictwo w szkoleniach, które odbywały się w maju i czerwcu 2019 r. nie wyjaśnił, co takiego stanęło na przeszkodzie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez cały miesiąc sierpień 2019 r. Co przy tym istotne organ wielokrotnie próbował skontaktować się ze skarżącym telefonicznie, w przeprowadzonej rozmowie w dniu 26 sierpnia 2019 r. skarżący poinformował, że nie stawi się na dyżur pracownika. Choć skarżący został pouczony, że istnieje możliwość wcześniejszego umówienia się telefonicznie na inny termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, a jego uniemożliwienie w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia, z uprawnienia tego nie skorzystał. Tymczasem osoba występująca o świadczenia z pomocy społecznej nie może pozostawać bierna w ustaleniu okoliczności, które mogą świadczyć na jej korzyść. Wręcz przeciwnie, to od klienta pomocy społecznej należy oczekiwać chociażby minimum współpracy z pracownikiem socjalnym. Jeszcze raz podkreślić należy, że ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca dość rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W świetle powyższych regulacji bez wątpienia wywiad środowiskowy jest szczególnym i podstawowym dowodem w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. sygn. I OSK 2454/16). Należy także podkreślić, że wywiad środowiskowy przeprowadzany jest w miejscu zamieszkania danej osoby. Wynika to wprost z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W świetle powyższych okoliczności organy zasadnie uznały, że uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu, a tym samym weryfikacji informacji co do jego sytuacji majątkowej, stanowi naruszenie przez skarżącego obowiązku współdziałania z organem pomocowym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanej pomocy. Konkludując należy więc wskazać, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy odmowa przyznania skarżącemu świadczenia w formie dofinansowania do zakupu leków była zasadna z punktu widzenia przepisów regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę