III SA/Kr 1363/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Burmistrz Miasta, decyzją nr [...] z dnia 30 kwietnia 2021 r. orzekł o przyznaniu K. G. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" w łącznej wysokości 732,00 zł na okres od dnia 2021/04/01 do dnia 2021/05/31, w następujący sposób: – za miesiąc kwiecień 2021 r. w wysokości 360,00 zł; – za miesiąc maj 2021 r. w wysokości 372,00 zł. Adresat programu: K. G., A. G., A. G. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał w szczególności, że rodzina spełnia kryterium dochodowe do przyznania pomocy, bowiem dochód na osobę nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie. Organ I instancji podał też, że wysokość świadczenia uzależniona jest od liczby osób (adresatów), którym przyznaje się świadczenie oraz ilości dni, na które udzielana jest pomoc. Pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach Programu w roku 2021 będzie udzielona osobom (rodzinom) znajdującym się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej. Odwołanie od powyżej decyzji Burmistrza Miasta wniosła K. G. Odwołująca się zakwestionowała wysokość przyznanego jej świadczenia. Na skutek odwołania K. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 sierpnia 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876), uchwały Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, (M.P. z 2018 r. poz. 1007), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym artykułem prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub w przypadku osoby w rodzinie dochód nie przekracza kwoty 528 zł, oraz przy zaistnieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej, tj. np. długotrwałej lub ciężkiej choroby, bezrobocia itp. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustalono, że K. G. prowadzi gospodarstwo domowe wraz z dwójką dzieci. W rodzinie występuje długotrwała choroba, niepełnosprawność, samotne wychowywanie i bezrobocie. K. G. studiuje. Rodzina zajmuje mieszkanie komunalne, dwupokojowe z kuchnią. Mieszkanie jest zadłużone na kwotę 1400,00 zł. Nie stwierdzono wskazań do zastosowania art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Na dochód rodziny składa się dodatek mieszkaniowy, dodatek energetyczny, świadczenia rodzinne, alimenty i wynosi on łącznie 1422,87 zł za marzec 2021 roku, tj. 474,29 zł na osobę, a zatem nie przekracza kwoty 528 zł kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej, dochody nie przekraczają również kwoty 150% kryterium dochodowego uprawniającego do pomocy, o którą wnioskowała K. G. K. G. wnioskowała o przyznanie pomocy w dniu 7 kwietnia 2021 r. W dniu 16 kwietnia 2021 r organ przeprowadził z K. G. wywiad środowiskowy i w dniu 30 kwietnia 2021 r wydano decyzję, mocą której przyznano K. G. i jej rodzinie pomoc w zakresie dożywiania za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do 31 maja 2021 r. w łącznej kwocie 732,00 zł. W toku prowadzonego wywiadu środowiskowego strona oświadczyła, że nie oczekuje pomocy w formie zasiłku okresowego. Co do kwestionowanej przez K. G. stawki żywieniowej wynoszącej 4 zł na osobę dziennie organ odwoławczy wyjaśnił, że jest ona podyktowana chęcią objęcia pomocą jak największych rzesz potrzebujących i wynika również z posiadanych na ten cel zasobów finansowych. Pismem z dnia 30 września 2021 r. K. G. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zakwestionowała wysokość przyznanego jej świadczenia i wskazała w szczególności na zróżnicowanie wysokości stawek żywieniowych w różnych ośrodkach pomocy społecznej. W tym kontekście skarżąca powoła też zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nawiązując do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że przyjęta stawka żywieniowa jest podyktowana chęcią objęcia pomocą jak największych rzesz potrzebujących i wynika również z posiadanych na ten cel zasobów finansowych. Kolegium nie jest władne zmienić dziennej stawki żywieniowej określonej w OPS w ramach rządowego programu "posiłek w domu i w szkole", ponieważ to nie należy do zakresu kompetencji SKO, dlatego należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 -2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007), realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 tej ustawy. Taki wniosek wypływa z treści wstępu do uchwały RM, w myśl której program przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Pozostaje to w spójności z treścią przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., iż program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej wynikającej z Programu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2022 r., II SA/Rz 181/22, CBOSA). Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Kontrola legalności takiej decyzji polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Sąd dokonując kontroli legalności decyzji uznaniowej bada, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza zatem dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazują organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2022 r., III SA/Kr 1794/21, CBOSA). Podejmując pozytywną decyzję w zakresie przyznania świadczenia, organ zobowiązany jest jednocześnie wyjaśnić stronie powody, które determinowały jego wysokość. "Strona jak również Organy sprawujące kontrolę wydanych rozstrzygnięć nie mogą domyślać się powodów ograniczenia przyznanej pomocy względem zgłoszonego żądania i ujawnionych w związku ze stwierdzonym ubóstwem potrzeb świadczeniobiorcy. (...) Przepis art. 39 u.p.s. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego nie tylko co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, ale także co do wysokości świadczenia pieniężnego. Dokonany w tym zakresie wybór rozstrzygnięcia obejmujący wysokość zasiłku także powinien zostać właściwie umotywowany, zaś brak tego koniecznego elementu uzasadnienia automatycznie rzutuje negatywnie na całość decyzji jako rozstrzygnięcia wadliwego z powodu przekroczenia granic uznania administracyjnego" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2022 r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy skoncentrował się na okolicznościach determinujących zasadność przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia, natomiast gdy chodzi o jego wysokość wskazał jedynie – mimo że w odwołaniu właśnie ta wysokość była kwestionowana – w sposób nader ogólny na chęć objęcia pomocą jak największych rzesz potrzebujących oraz na posiadane zasoby finansowe. Co więcej, w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nie jest władny zmienić dziennej stawki żywieniowej określonej w OPS w ramach rządowego programu "Posiłek w domu i w szkole", ponieważ to nie należy do zakresu jego kompetencji – to wyjaśnienie pogłębia wątpliwości co do tego, czy organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności po raz drugi rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w odnośnym zakresie (tj. w zakresie wysokości przyznanego świadczenia). Jeżeli organ odwoławczy prezentuje pogląd, że kwestionowana stawka żywieniowa jest zdeterminowana w taki sposób, że nie podlega kształtowaniu w indywidulanej sprawie, względnie jeżeli organ odwoławczy prezentuje pogląd, że weryfikacja tej stawki jest wyłączona z kompetencji organu odwoławczego – powinien swoje stanowisko umotywować i wskazać jego normatywne przesłanki. Organ odwoławczy nie odniósł się też do twierdzeń strony sformułowanych w odwołaniu, czego wymagała zasada wynikająca z art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu w sprawie organ rozważy kwestię wysokości przyznanego skarżącej świadczenia i uzasadni rozstrzygnięcie w tym zakresie zgodnie z wymogami prawa procesowego. W razie uznania, że wspomniana kwestia nie została należycie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy weźmie pod uwagę również wydanie decyzji kasacyjnej. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.