III SA/Kr 1364/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2014r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8 i art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182) – decyzją z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. znak: [...] odmawiającą skarżącej G. Ś. przyznania zasiłku stałego. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy: Skarżąca wniosła o przyznanie zasiłku stałego. W związku z tym organ I instancji przeprowadził postępowanie, którego celem było ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącej. Organ ustalił, że skarżąca zaliczona jest do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2016r.; mieszka wspólnie z mężem i trójką dzieci prowadząc z nimi wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, a nadto pobiera zasiłek rodzinny wraz z dodatkami oraz otrzymuje stałą pomoc finansową od matki. Dochód skarżącej - według ustaleń organu l instancji - wynosi 657 zł i składają się na niego: świadczenia rodzinne w wysokości 407 zł oraz otrzymywana od matki pomoc w wysokości 250 zł. Zatem skoro dochód skarżącej wynosi 657 zł to przekracza kwotę kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanego zasiłku stałego. Nie została, więc spełniona konieczna przesłanka do przyznania tego zasiłku. Fakt przekroczenia kryterium dochodowego przez odwołującą się był podstawą utrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w mocy zaskarżonej decyzji, jako zgodnej z prawem. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co wynika z numeru zaskarżonej decyzji zawartej w skardze, wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła tej decyzji, naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi kwestionując prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, skarżąca wyraziła również niezadowolenie ze sposobu działania pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z artykułem 36 ust. 1 pkt a ustawy, świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne w formie zasiłku stałego. Artykuł 37 ust. 1 ustawy określa, iż zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżąca mieszka wraz z mężem i trójką dzieci prowadząc z nimi wspólne gospodarstwo domowe. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest również, że skarżącej zostały przyznane zasiłki rodzinne na dzieci w łącznej wysokości 407 zł miesięcznie. Nadto skarżąca zadeklarowała, że otrzymuje od matki stałą pomoc finansową w kwocie 250 zł. Kwotę tą należy wliczyć do dochodu, co nie było kwestionowane. Istota sporu dotyczy oceny, czy dochód w łącznej wysokości 657 zł (407 + 250) stanowi własny dochód skarżącej, jak przyjęły to organy orzekające w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, stanowisko organów uznające kwotę 798,00 zł za dochód własny skarżącej jest nieprawidłowe. Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 37 ustawy o pomocy społecznej jest, aby dochód osoby starającej się o przyznania powyższego zasiłku nie przekroczył kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. kwoty 456 zł. Kwota powyższa wynika z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2012.823). Zgodnie z § 1 ust. 1 lit b zweryfikowane kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł. Przekroczenie tak określonego kryterium dochodowego powoduje wyłączenie prawa do zasiłku stałego. Zdaniem Sądu, organy orzekające w rozpatrywanej sprawie uznając przyznane skarżącej zasiłki rodzinne wraz dodatkami, jako jej własny dochód zastosowały wykładnię gramatyczną przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do wniosków niezgodnych z rzeczywistą intencją ustawodawcy. Wykładnia gramatyczno-słownikowa winna być uzupełniona wnioskami wynikającymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: systemowej, funkcjonalnej oraz celowościowej, którą pozwolą na właściwe odczytanie intencji i celów ustawodawcy. Z zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej wynika, że zgodnie z art.2 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Władza publiczna z jednej strony ma obowiązek wspierania takich osób dla zapewnienia im i ich rodzinom stosownej egzystencji, a z drugiej strony osoby te mają prawo do uzyskania świadczeń z opieki społecznej. Zasiłek stały, stanowiący jedną z form pomocy społecznej ma szczególny charakter, gdyż jego konstytucyjnym celem jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej, wnioskującej o jego przyznanie, bieżącej egzystencji. Zasiłek ten ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że przysługuje zawsze, gdy spełnione są określone przesłanki materialnoprawne. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Ustęp 2 pkt 1 określa, iż prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z przytoczonego przepisu wynika, iż zasiłek rodzinny przysługuje co prawda rodzicowi – między innymi - ale ma na celu przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Nie może być, zatem żadnych wątpliwości, że przeznaczenie otrzymanych świadczeń na potrzeby dzieci jest obowiązkiem osoby, której przyznano to świadczenie. Zasiłek i dodatki do zasiłku rodzinnego mają na celu dobro dziecka jako wartość konstytucyjną, a nie interes osoby utrzymującej dziecko. Mając na uwadze cel, jakiemu służy zasiłek rodzinny, należy stwierdzić, że zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego stanowią dochód rodziny, a nie, jak przyjęły to organy orzekające w niniejszej sprawie, dochód własny skarżącej. Uwzględniając nie tylko wykładnię gramatyczną, lecz także funkcjonalną i celowościową, pojęcie dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku stałego należy wiązać z dochodem, jaki otrzymuje strona dzięki własnej aktywności życiowej np. z tytułu wynagrodzenia za pracę, lub renty z tytułu niezdolności do pracy. Skarżąca, jak wyżej podniesiono, jest osobą bezrobotną nieosiągającą własnego dochodu, stąd nieprawidłowo organy uznały, że przyznane skarżącej zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci stanowiły jej własny dochód. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z 20 marca 2014r w sprawie III SA/Kr 1299/13 dotyczące przyznania zasiłku stałego dla G. Ś. Ponadto Sąd zauważa, że w aktach znajduje się informacja, że skarżąca jest zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy , jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z uwagi na treść art 37 ust. 1 ustawy zasiłek stały przysługuje: (...) 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W przepisie znajduje się przesłanka przyznania przedmiotowego zasiłku - całkowita niezdolność do pracy, której organy nie rozważały. W realiach tej sprawy organy powinny ustalić czy stwierdzony umiarkowany stopień niepełnosprawności u skarżącej czyni ją całkowicie niezdolną do pracy, co jest również konieczną przesłanką do otrzymania zasiłku stałego. Natomiast, jeżeli jest zdolna do pracy, to okoliczność ta dyskwalifikuje ją, jako osobę mogącą otrzymać tego rodzaju świadczenie. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy o pomocy społecznej , określającego kryteria dochodowe , od których uzależnione jest przyznanie pomocy społeczna i art. 37 tej ustawy , określającego przesłanki przyznania zasiłku stałego. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącej organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] 2014 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.