III SA/Kr 1364/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2024 r. nr SKO.Dr./4122/144/2024 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. 4.017 zł (cztery tysiące siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zwaną dalej stroną skarżącą, decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r., znak: SKO.Dr/4122/144/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r, poz. 645, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 7324) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2024 r. nr 123/P/PK/KR/JP/24/ZDMK w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. nr 60/P/PK/KR/JP/22/ZDMK Prezydent Miasta Krakowa ustalił i nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 319,40 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy O. (dz. nr [...] obr. [...] Ś.) w dniach od 15 września 2021 r. do 4 października 2021 r. Decyzją z dnia 22 lipca 2022 r., znak: SKO.Dr.4122/94/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia 12 marca 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 319,40 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy O. (dz. nr [...] obr. [...] Ś.) w dniach od 15 września 2021 r. do 4 października 2021 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że podczas kontroli ul. O. w dniu 15 września 2021 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez jednostronną tablicę reklamową (stanowiącą reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, o treści zmiennej o wymiarach: 5,4 m (szerokość), 2,45 m (wysokość) (o całkowitej powierzchni reklamowej: 13,23 m2), zlokalizowaną na ogrodzeniu w pasie drogowym ul. O. (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. Ś.) bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak wskazał organ: "Wymiary słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy urządzenia mierniczego — dalmierza laserowego Leica Disto D810." Organ wskazał, że w aktach sprawy zgromadzono dokumenty geodezyjne w postaci: uproszczonego wypisu rejestru gruntów zawierającego mapę zasadniczą oraz ewidencyjną pozyskaną z Państwowego Zasobu Geodezyjnego Kartograficznego oraz mapę wygenerowaną z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, która jest cyfrowym rozwinięciem książki drogi. Dodatkowo do akt sprawy dołączono mapę ewidencyjną i zasadniczą z naniesioną szczegółową lokalizacją nośnika reklamowego oraz określeniem granicy pasa drogowego ul. O., a także informacje opisowo-graficzną z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów pozyskaną z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej, która potwierdza umieszczenie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wydruk z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej, z którego wynika, iż przedmiotowa tablica reklamowa w całości była zlokalizowana na nieruchomości o nr [...], obr. [...] jedn. ewid. Ś. Przedmiotowa działka w całości została zajęta pod pas drogowy ul. O. Na załączonej do akt sprawy mapie ewidencyjnej i zasadniczej wkreślono przebieg granicy pasa drogowego ul. O. na wysokości ww. nieruchomości oraz lokalizację przedmiotowej tablicy reklamowej. Na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych, w dniu 15 września 2021 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o czym strona skarżąca została poinformowana pismem z dnia 20 września 2021 r. (doręczone w dniu 24 września 2021 r.). Strona skarżąca została poinformowana o możliwości złożenia wniosków dowodowych i odniesienia się do zebranego materiału dowodowego i konsekwencjach wynikających z dalszego pozostawienia urządzenia reklamowego bez stosownego zezwolenia. W dniach 22 września 2021 r., 27 września 2021 r., 29 września 2021 r., 4 października 2021 r., 4 listopada 2021 r. przeprowadzono kolejne kontrole nośnika reklamowego, które wykazały dalsze umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej o treści zmiennej w pasie drogowym ul. O. Pismem z dnia 5 października 2021 r. strona skarżąca poinformowała o usunięciu tablicy z przestrzeni pasa drogowego Organ wskazał, że po uchyleniu decyzji z dnia 25 lutego 2022 r. ponownie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, podczas którego ustalono, że właścicielem przedmiotowej tablicy reklamowej jest spółka K. Sp. z o.o. Tablica reklamowa była oznaczona informacją o treści "K.". Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2022 r., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W skład pasa drogowego wchodzi zatem droga, torowisko tramwajowe, chodniki, pasy dzielące jezdnie, a także zieleń przydrożna. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt. 21 ww. ustawy, zgodnie z art. 20 ustawy o drogach publicznych,. sprawuje zarządca drogi. Przedmiotowa tablica reklamowa została umieszczona na ogrodzeniu, w taki sposób iż wystawała poza jego obrys. Organ podkreślił, że strona skarżąca poinformowała wyłącznie o usunięciu tablicy reklamowej z przestrzeni pasa drogowego, jednakże nie złożyła żadnych wyjaśnień dotyczących kwestii własności przedmiotowego nośnika reklamowego oraz nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby wskazywać, iż przedmiotowy nośnik reklamowy nie znajdował się w przestrzeni pasa drogowego drogi publicznej. Konsekwencją faktu, że strona nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego było zaistnienie stanu prawnego, uzasadniającego nałożenie opłaty karnej. Zarządca drogi zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2022 r.). Wysokość kary jest ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 6 cyt. ustawy. Opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w odniesieniu do dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, określa uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Rada Miasta Krakowa uchwałą nr XXX/789/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w 55 ust. 1 pkt. 8 ustaliła stawkę za zajęcie pasa drogi powiatowej, jaką jest ul. O. dla reklam w formie tablicy reklamowej umieszczonej 3,90 zł/m2/dzień. Jak podał organ, przeprowadzone kontrole ul. O. wykazały, że będąca przedmiotem sprawy tablica reklamowa o treści zmiennej o wymiarach: szerokość 5,4 m, wysokość 2,45 m (o całkowitej powierzchni reklamowej: 13,23 m2) zlokalizowana na ogrodzeniu w pasie drogowym ul. O. (działka nr [...], Obr. [...] jedn. ewid. Ś.) umieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 15 września 2021 r do dnia 4 października 2022 r. (20 dni) i ostatecznie została przesunięta, co zostało udokumentowane sporządzonymi protokołami z czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. W przypadku przedmiotowej tablicy reklamowej, jej całkowita powierzchnia reklamowa została obliczona w następujący sposób: Pole powierzchni reklamy a x b x i 5,4 m x 2,45 m x 1: 13,23 m2, gdzie: h — stanowi szerokość części ekspozycyjnej, b — wysokość tablicy reklamowej w części ekspozycyjnej. Organ doszedł do przekonania, że w nin. sprawie nie istnieje możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Organ może bowiem odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu strony w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Po drugie, doszło do realizacji celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa oraz nie został spełniony warunek znikomej wagi naruszenia prawa. Nie można twierdzić, że w niniejszym przypadku waga naruszenia jest znikoma. Tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych jednakże umieszczenie w pasie drogowym reklamy do takich nie należy. Strona skarżąca umieszczając reklamę czerpała z niej korzyści, świadczy ona na szeroką skalę usługi reklamowe. Jako podmiot zajmujący się profesjonalnie ww. działalnością i działający w branży od wielu lat powinna mieć świadomość, iż zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wiąże się z powinnością obciążających ją konsekwencjach na podstawie ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym, w ocenie organu nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 189f z uwagi na brak znikomej wagi naruszenia prawa. Nadto przedmiotowa tablica reklamowa została umieszczona w pasie drogowym ul. O. w celu dotarcia do szerszego grona odbiorców z konkretną treścią reklamową, która miała zachęcić do skorzystania z prezentowanej oferty. Zatem, waga naruszenia prawa, jakim jest zajęcie pasa drogowego bez zgody jego zarządcy, dokonywanego przez profesjonalny podmiot obrotu gospodarczego, działający z zamiarem określonego zysku, nie może być traktowana jako znikoma w rozumieniu przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotowa tablica reklamowa o zmiennej treści reklamowej została umieszczona w obszarze skrzyżowania ul. O. oraz ul. N., co niewątpliwie wpływa na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Powyższe niewątpliwie nie jest okolicznością łagodzącą w rozumieniu art. 189d k.p.a. Waga naruszenia prawa, którego dopuściła się strona skarżąca nie może być traktowana jako znikoma ze względu na fakt, iż naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym, trwającym od 15 września 2021 r. do 4 października 2021 r. Strona nie została też ukarana za to samo zachowanie inną prawomocną decyzją. W niniejszej sprawie nie zaszły też okoliczności określone w art. 189f § 1 pkt 2. Nie można uznać, by w sprawie mógł zostać zastosowany art. 189f § 2 k.p.a. Nie sposób też uznać, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyżej, o której mowa w art. 189e k.p.a. Ww. karę pieniężną wymierzono w wysokości 10-krotności stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w oparciu o poniższe wartości: stawka opłaty za zajęcie: 3,90 zł powierzchnia zajęcia: 13,23 m 2 liczba dni zajęcia: 20,10 x (13,23 m2. x 3,90 zt/m 2/dzień x 20 dni) 10 319,40 zł. Od powyższej decyzji odwołanie wiosła strona skarżąca zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania: art. 7 w zw. z art. 12, art. 77§ 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 79 w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 oraz art. 61 § 4 k.p.a., art. 85 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego, wnikliwego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, zaniechanie przeprowadzenia oględzin tablicy reklamowej, art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę skarżącą kary w sytuacji, gdy okoliczności sprawy budziły liczne wątpliwości, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności w sposób naruszający zasadę przekonywania i działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania. Zarzuciła także organowi naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 48 ust. 1, ust. 5 i ust. 8 w zw. z at. 49 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 9 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie kontroli bez powiadomienia strony skarżącej, a także art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie i wykorzystanie materiału dowodowego pozyskanego wbrew przepisom ustawy. Wreszcie naruszenia prawa materialnego – art. 189f§ 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że waga naruszenia nie jest znikoma i nałożenie kary administracyjnej. Wniosła zatem o uchylenie decyzji i umorzenie postepowania w całości, względnie wydanie decyzji kasacyjnej. Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy bez wątpienia wynika, że tablica reklamowa zajmowała pas drogowy działki drogowej - działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. Ś. (ul. O.). Pomiar powierzchni tablicy został dokonany za pomocą specjalistycznego urządzenia mierniczego. Z pomiaru wynikało, iż wymiary tablicy to: szerokość 5,4 m, wysokość 2,45 m (całkowita powierzchnia reklamowa: 13,23 m 2). Brak jest podstaw, aby kwestionować przyjęte obliczenia. Nie budzi wątpliwości również przyjęty w decyzji okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej za ten okres. Organ przyjął zasadnie jako początkową datę okresu dzień 15 września 2021 r., jako dzień ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego - gdyż w tym dniu kontrola drogi publicznej wykazała zajęcie pasa bez zezwolenia przez przedmiotową reklamę. Natomiast jako koniec okresu zajęcia pasa drogowego został wskazany jako dzień 4 października 2021 r. Przedmiotowy obiekt został usunięty z tym dniem. Zatem prawidłowo wskazano na liczbę 20 jako liczbę dni, w których pas drogowy był zajmowany przez przedmiotową tablicę reklamową. Kara została nałożona na właściwy podmiot, a okoliczności tych nie kwestionuje strona skarżąca. Kolegium wyjaśniło, że na mocy uchwały Nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 7324) Rada Miasta Krakowa ustaliła w § 5 ust. 1 pkt 8 stawkę opłaty dziennej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynikającego z umieszczenia reklam - w pasie drogowym dróg powiatowych - jaką jest ul. O. dla reklam w formie tablicy reklamowej 3,90 zł/m2./dzień. Taką też stawkę zasadnie, biorąc pod uwagę okres, w którym pas drogowy był zajmowany, zastosował organ I instancji, co wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przeprowadzone kontrole ul. O. wykazały, że będąca przedmiotem sprawy tablica reklamowa o treści zmiennej o wymiarach: szerokość 5,4 m, wysokość 2,45 m (o całkowitej powierzchni reklamowej: 13,23 m2) zlokalizowana na ogrodzeniu w pasie drogowym ul. O. (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. Ś.), umieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 15 września 2021 r, do dnia 4 października 2022 r. (20 dni) i ostatecznie została przesunięta, co zostało udokumentowane sporządzonymi protokołami z czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. W przypadku przedmiotowej tablicy reklamowej, jej całkowita powierzchnia reklamowa została obliczona w następujący sposób: Pole powierzchni reklamy a x b x i 5,4 m x 2,45 m x 1: 13,23 m 2, gdzie: h — stanowi szerokość części ekspozycyjnej, b — wysokość tablicy reklamowej w części ekspozycyjnej. W związku z powyższym kwota kary w wysokości 10 319,40 zł jest prawidłowa. Ww. karę pieniężną wymierzono w wysokości 10-krotności stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w oparciu o poniższe wartości: stawka opłaty za zajęcie: 3,90 zł powierzchnia zajęcia: 13,23 m 2 liczba dni zajęcia: 20, 10 x (13,23 m 2 x 3,90 zt/m 2/dzień x 20 dni) 10 319,40 zł. W opinii Kolegium nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W szczególności nie można mówić w rozpatrywanej sprawie, iż mamy co czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa. Podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego, jest spółką, do której działalności należy prowadzenie działalności polegającej na reklamie. Jest zatem oczywiste, iż w takim przypadku mamy do czynienia z większą wagą naruszenia prawa, ze względu na to, iż dokonuje go podmiot profesjonalnie wykonujący przedmiotową działalność (a zatem można uznać, iż osoby zarządzające tym podmiotem miały świadomość dokonanego naruszenia prawa, a w każdym razie można od nich wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji). Ponadto uwzględnić należy takie okoliczności, jak miejsce usytuowania urządzenia reklamowego, a także okres zajęcia pasa drogowego. W czasie tym zajmujący pas drogowy bez zezwolenia osiągał zyski z tytułu wynajmu powierzchni reklamowej. W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą też podstawy do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Zdaniem Kolegium cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości. Podkreślić należy to, iż pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej. Przepisy prawa umożliwiają korzystanie z powierzchni pasa drogowego pod warunkiem uiszczenia opłaty z tego tytułu. Przewidując zatem opłatę z tego tytułu i określając jej beneficjentów, ustawodawca miał zatem na uwadze ochronę pasa drogowego. Podkreślić należy, iż drogi publiczne służą wszystkim, więc w interesie społecznym (ogółu) leży dbanie o ich powierzchnię. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, na które składają się zebrane dowody, a strona skarżąca miała możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. Na powyższą decyzje strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wobec podniesionych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2024 r. strona skarżąca doprecyzowała zarzuty poprzez wskazanie naruszenia przez Kolegium: - naruszenia art. 7 w zw. z art. 12 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i 85 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia oględzin, art. 81a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony skarżącej, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności w postepowaniu z naruszeniem zasady przekonywania i działania organów w sposób budzący zaufanie uczestników tego postepowania, art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 oraz 189d k.p.a. poprzez przyjęcie, że waga naruszenia nie jest znikoma i wymierzenie kary administracyjnej, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe przedstawienie motywów podjętego rozstrzygnięcia i nieustosunkowanie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r, poz. 645, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych): 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Jak stanowi art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych). W myśl art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W rozpoznawanej sprawie także poza sporem stron postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje okoliczność, że strona skarżąca zamontowała reklamę na ogrodzeniu usytuowanym przy ul. O. w K. oraz nie uzyskała zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Strona skarżąca nie zakwestionowała również ustalenia organów zgodnie z którym reklama była umieszczona na ogrodzeniu w dniach od 15 września 2021 r. do 4 października 2021 r. W ocenie Sądu za uzasadniony należy uznać natomiast zarzut strony skarżącej, że organy nie wykazały w sposób niewątpliwy granic pasa drogowego, względem tej części ogrodzenia, na której umieszczono przedmiotową reklamę. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. Za niewystarczające należało uznać, w ocenie Sądu, dotąd zgromadzone w materiale dowodowym: mapy zasadniczej oraz ewidencyjnej z Państwowego Zasobu Geodezyjnego Kartograficznego, mapy wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, która jest cyfrowym rozwinięciem książki drogi, mapy ewidencyjnej i zasadniczej z naniesioną szczegółową lokalizacją nośnika reklamowego oraz określeniem granicy pasa drogowego ul. O., a także informacji opisowo-graficznej z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów pozyskanych z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej oraz wydruku z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że "w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przytoczone definicje potwierdzają również tezę, że droga i pas drogowy to nie są pojęcia tożsame, gdyż droga stanowi budowlę, pas drogowy zaś to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych." (...) "Analiza regulacji prawnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się pas drogowy, czy też budowla w postaci drogi w przedstawionym wcześniej rozumieniu tych pojęć" (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. II FPS 2/13, ONSAiWSA 2014/2/21). Zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r., nr 67, poz. 582) dla dróg publicznych jest prowadzona ewidencja dróg (§ 1 rozporządzenia). W myśl § 9 rozporządzenia: 1. Ewidencja obejmuje następujące dokumenty ewidencyjne: 1) książkę drogi, której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia; 2) dziennik objazdu dróg, którego wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia; 3) mapę techniczno-eksploatacyjną dróg, sporządzaną z zastosowaniem znaków umownych określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia; 4) książki obiektów mostowych oraz tuneli, których wzory określa załącznik nr 4 do rozporządzenia; 5) kartę obiektu mostowego, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia; 6) wykazy obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów, których wzory określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. 2. Dokumenty ewidencyjne, z zastrzeżeniem ust. 3, prowadzi się do czasu rozbiórki, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), drogi, obiektu mostowego, tunelu, przepustu. 3. Dokumenty ewidencyjne promu prowadzi się do czasu wycofania promu z eksploatacji. Książkę drogi prowadzi właściwy zarządca drogi, oddzielnie dla każdego odcinka drogi (§ 10 rozporządzenia). W rozporządzeniu określono wzór książki drogi. Istotnym jest, iż w kolumnie 35 – pas drogowy podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, w formie zapisu S oraz P, gdzie S oznacza szerokość pasa drogowego, odpowiednio dla strony prawej i lewej; szerokość ta powinna wynikać z odpowiednich danych wpisanych w kolumnach 6 - 30 oraz 32, 33 i 34, natomiast P oznacza powierzchnię pasa drogowego dla odcinka drogi między przekrojami charakterystycznymi. W ocenie Sądu, słusznym jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym "(...) aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 885/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy także zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy ewidencyjnej oraz kopia mapy zasadniczej, z zaznaczonymi miejscami usytuowania reklam, z których to map jednak, wbrew twierdzeniom organów, nie wynika, aby sporna reklama znajdować miała się poza działką ogrodzoną (a skala mapy nie pozwala na precyzyjne ustalenia). Ponadto z dokumentacji fotograficznej wynika, że ogrodzenie znajduje się na podmurówce, a tablica reklamowa może mieścić się wewnątrz przestrzeni nad podmurówką ogrodzenia. Tymczasem organy nawet nie wskazały czy granica działki przebiega w osi ogrodzenia, czy też całe ogrodzenie wraz z podmurówką znajduje się w granicy działki, którą ogradza, nie mówiąc o wykazaniu przez organy, decydujących dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, linii granicznych pasa drogowego i ich relacji do położenia spornego nośnika reklamowego, co do ewentualnej kolizji tego nośnika z pasem drogowym. Niewystarczająca jest więc w tym względzie mapa, jak wskazały organy, wygenerowana z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, która jest cyfrowym rozwinięciem książki drogi oraz mapa ewidencyjna i zasadnicza z naniesioną szczegółową lokalizacją nośnika reklamowego i określeniem granicy pasa drogowego ul. O. Z powyższych zasadniczych względów orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszyły i przepis art. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak udowodnienia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy rodzącego konieczność wymierzenia z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są obowiązane uwzględnić powyższe wskazania, celem zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ocenę czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez stronę skarżącą a następnie weryfikację, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku.