III SA/Kr 1367/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr XXXII/283/22 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie: ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Zembrzyce za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych, ćwiczeniach pożarniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Uchwałą nr XXXII/283/22 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie: ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Zembrzyce za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych, ćwiczeniach pożarniczych (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022 r. poz. 1510) – podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) – ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości: 13 zł za każdą rozpoczętą godzinę zegarową udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej; 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę zegarową udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu (§ 1 pkt 1 i 2). Pismem z dnia 21 lipca 2023 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając istotne naruszenie: 1) art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) przez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę zegarową udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz za każdą rozpoczętą godzinę zegarową udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu dla "członka ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy", podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. uprawnia radę gminy do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ratownikowi OSP", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego; 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przez ustalenie w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości 13 zł za każdą rozpoczętą godzinę zegarową udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego; 3) art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. z § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) polegające na ustaleniu w § 2 uchwały, że "Traci moc Uchwała Nr XXXII-239/13 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 31 października 2013 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego członkom Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Zembrzyce za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych", podczas gdy ta uchwała utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł na wstępie, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ nie jest adresowana do imiennie określonych osób i nadaje się do wielokrotnego stosowania. Następnie przytoczył art. 15 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 48 u.o.s.p. i przypomniał, że poprzednio ekwiwalent, o którym mowa w § 1 pkt 1 uchwały, był regulowany przepisami art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 869 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego w § 1 uchwały wadliwie określono podmiot, któremu przysługuje ekwiwalent, bo uchwałodawca posłużył się pojęciem "członek ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy", podczas gdy ustawodawca posłużył się pojęciem "strażak ratownik OSP". W świetle art. 8 i art. 1 ust. 3 u.o.s.p. oraz wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 199/23, skarżący wskazał, że oba te pojęcia nie są tożsame, bo o ile każdy strażak ratownik OSP jest członkiem ochotniczej straży pożarnej, to już nie każdy (a tylko taki, który spełnia wymogi art. 8 u.o.s.p.) członek ochotniczej straży pożarnej jest strażakiem ratownikiem OSP. Skarżący zwrócił też uwagę na odmienny sposób wskazania podmiotu uprawnionego do otrzymania ekwiwalentu: "strażacy ratownicy OSP z terenu Gminy Zembrzyce" (w tytule uchwały) oraz "członek ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy" (w treści uchwały). Według skarżącego sposób naliczania ekwiwalentu określono w sposób istotnie naruszający art. 15 ust. 2 u.o.s.p., bo z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że ekwiwalent ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien ustalony zostać w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby w akcie podustawowym dano precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zachowanie spójności przepisów. Tymczasem w uchwale przyjęto, że ekwiwalent przysługuje za każdą godzinę uczestnictwa w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniu lub ćwiczeniu, co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego, mogącą prowadzić do niedopuszczalnych wątpliwości interpretacyjnych i sporów, jak liczyć należy ekwiwalent. Co do § 2 uchwały skarżący podniósł, że ustawa z 2021 r. nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a tym samym należy przyjąć, że uchwała z 2013 r. utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. Według skarżącego uchwała bez § 1 nie spełniałaby żadnej funkcji, toteż należy stwierdzić jej nieważność w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zembrzyce wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi podniosła, że ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych pojawiła się w porządku prawnym bez zachowania jakiegokolwiek vacatio legis z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r., a tym samym wiele gmin w kraju nie miało czasu na zapoznanie się z ostatecznym kształtem regulacji i właściwie z dnia na dzień musiało wprowadzić wiele zmian w praktyce współpracy z OSP. W ocenie organu uchwała nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a nadto nie była kwestionowana przez adresatów i nie było możliwości, aby ekwiwalent otrzymała osoba nieuprawniona. Nie było potrzeby powielania w uchwale ustawowego sformułowania "zgłoszenia wyjazdu", skoro jednoznacznie uregulowano to właśnie w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Żadne postanowienie uchwały nie było korygowane czy usuwane w ramach nadzoru wojewody, natomiast § 2 uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Zaskarżona uchwała ma wskazane znamiona aktu prawa miejscowego. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi przede wszystkim art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej u.o.s.p.). Zgodnie z tym przepisem: 1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. 3. Za czas nieobecności w pracy z przyczyn określonych w ust. 1 strażacy ratownicy OSP zachowują uprawnienie do innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą, przewidziane w odrębnych przepisach. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że ustalenie w § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości 13 zł za każdą rozpoczętą godzinę zegarową udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej i w wysokości 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę zegarowa udziału w szkleniu lub ćwiczeniu stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego, ponieważ przepis ten, tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p., uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. "Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że wyłączną w tym zakresie kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości (kwoty) ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2023 r., III SA/Kr 197/23, CBOSA). Sformułowanie § 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym prawa. Łączne odczytanie § 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu, gdy chodzi o moment, od którego będzie on naliczany. Już tej przyczyny zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać zakres upoważnienia. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jest to również naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP (zob. powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2023 r.). Jako zasadne należało ocenić także pozostałe zarzuty skargi – zarzut, który wskazuje na niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego przez posłużenie się określeniem "członek ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy" zamiast określenia "strażak ratownik OSP", oraz zarzut, który wskazuje na zbędne uregulowanie w § 2 zaskarżonej uchwały kwestii derogacji uprzedniej uchwały z dnia 31 października 2013 r. Sądowi znana jest z urzędu okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr L/415/23 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 11 października 2023 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2023 r. poz. 6798) – okoliczność ta nie eliminuje jednak potrzeby rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej uchwały ani nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc, co, hipotetycznie rzecz ujmując, może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które naówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA). Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.