III SA/Kr 1367/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 lipca 2024 r. nr SKO.Dr./4122/59/2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 1 411 (słownie: jeden tysiąc czterysta jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. FUzasadnienie Zaskarżoną decyzją z 18 lipca 2024 r. SKO.Dr./4122/59/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2024 r. nakładającej na S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 9828 (dziewięć tysięcy osiemset dwadzieścia osiem) złotych za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy W. – działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. powierzchnią reklamową o zmiennej treści w dniach od 26 marca 2021 r. do 15 kwietnia 2021 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645, dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r., poz. 7324, dalej: "uchwała"). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 31 marca 2021 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia opłaty karnej, w związku z zajęciem pasa drogowego drogi publicznej o kategorii drogi powiatowej ulicy W. – działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., powierzchnią reklamową o zmiennej treści wymiarach 5,00m x 2,40 m (o całkowitej powierzchni reklamowej 12 m2) umieszczoną na gruncie bez zezwolenia zarządcy drogi. W aktach sprawy znajdują się protokoły z kontroli pasa drogowego ul. W. z dnia 26 marca, 9 kwietnia, 15 kwietnia oraz 20 kwietnia 2021 r. Wskazano w nich, że w dniach 29 marca, 9 i 15 kwietnia 2021 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego ulicy W., w wyniku której stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez urządzenie reklamowe o zmiennej treści o wymiarach 5,00 x 2,40 (o całkowitej powierzchni reklamowej 12 m2), umieszczone w gruncie w pasie drogowym ul. W., działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomiaru powierzchni wykonano przy pomocy urządzenia mierniczego – dalmierza laserowego Leica Disto D810 Touch. W protokole z dnia 20 kwietnia 2021 r. wskazano, że nie stwierdzono zajęcia pasa drogowego przez urządzenie reklamowe. W aktach znajduje się informacja opisowo- graficzna z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów, mapa z numerami działek oraz zaznaczonym kolorem prostokątem, mapa ewidencyjna z naniesionymi odręcznie granicami pasa drogowego oraz urządzeniem reklamowym skarżącej, mapa zasadnicza z naniesionymi odręcznie granicami pasa drogowego oraz miejscem usytuowania tablicy reklamowej, uproszczony wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka numer [...] jest własnością Gminy Kraków oraz jest oznaczona symbolem dr (drogi). Decyzją z 22 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu i nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 9828,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy W. dz. nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P. powierzchnią reklamową o zmiennej treści w dniach od 26 marca 2021 do 15 kwietnia 2021 r. W ocenie organu postępowanie dowodowe wykazało, że tablica reklamowa o zmiennej treści o wymiarach: szerokość 5, 00 m, wysokość 2,40 m (o całkowitej powierzchni reklamowej 12 m2), zlokalizowana była w pasie drogowym ulicy W. bez zezwolenia zarządcy drogi przez okres od 26 marca do 15 kwietnia 2021 r., a następnie została usunięta z przestrzeni pasa drogowego, co potwierdza znajdująca się w aktach dokumentacja. Działka nr [...] jest w całości zajęta pod pas drogowy ulicy W. Granica pasa drogowego została wykreślona na mapie wygenerowanej z ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM przez dział geodezji, z której wynika, że jest to droga powiatowa w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Organ wskazał, że brak dysponowania zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego uzasadnia nałożenie opłaty karnej, której wysokość jest ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 6 u.d.p. Organ podniósł, że niezaprzeczalnym dowodem, że strona dokonała zajęcia pasa drogowego drogi publicznej jest załączona do akt dokumentacja geodezyjna, na której oznaczono przebieg pasa drogowego i miejsce zajęcia bez zezwolenia. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, organ obliczył karę za 21 dni, powierzchni reklamowej 12 m2, przy stawce opłaty za zajęcie 3,90 zł. Organ zaznaczył, że rozważył zastosowanie w sprawie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez uznanie, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez reklamę, w sytuacji w której brak jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego, a tym samym wykazania kolizji reklamy z pasem drogowym; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której organ nie posiada dokumentów potwierdzających wejście w pas drogowy reklam, ilości dni rzekomego zajęcia pasa drogowego, potwierdzających w sposób jednoznaczny zajęcie pasa drogowego; - przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co spowodowało wadliwe jego ustalenie i skutkowało nieprawidłowym uzasadnieniem decyzji; - art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia na skarżącą kary administracyjnej, pomimo znikomego naruszenia prawa. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie umorzenie postępowania. Decyzją z 18 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa, nie została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., a stanowisko przyjęte w decyzji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Kolegium prawidłowo została wyliczona powierzchnia tablicy reklamowej i wykazana w materialne dowodom, tj.: w protokołach kontroli, w których wskazano wyniki pomiarów tablicy reklamowej oraz sposób jej wymierzania za pomocą dalmierza laserowego Leica Disto D810 Touch. Do akt dołączono certyfikat kalibracji urządzenia pomiarowego, a w rezultacie Kolegium nie podzieliło zarzutów podniesionych w odwołaniu o niewłaściwie dokonanych pomiarach nośnika pomiarowego. Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja kartograficzna, z której wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że zajęcie terenu nastąpiło w granicach pasa drogowego oraz czas jego zajęcia przez urządzenie reklamowe. Organ II instancji wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. W. w K., działka numer [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przez umieszczenie w nim bez zezwolenia zarządcy drogi, na ogrodzeniu tablicy reklamowej z logo skarżącej. Kolegium podniosło, że prawidłowo została ustalona wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zgodnie z uchwałą nr XXX/798/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. Kolegium rozważyło zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. i wskazało, że pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej, ponieważ służy zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym w szczególności ze względu na czynniki rozpraszające uwagę uczestników ruchu. Dodatkowo Kolegium wskazało, że przeciwko zastosowaniu powołanego przepisu przemawiają uwarunkowania podmiotowe. Skarżąca jest podmiotem zajmującym się profesjonalnie działalnością reklamową na szeroką skalę, a zatem powinna mieć świadomość ciążących na niej obowiązków związanych z zajęciem pasa drogowego. W ocenie organu brak jest również podstaw do zastosowania art.189 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie zostały spełnione określone w nim przesłanki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, a znajdujące się w aktach sprawy dowody nie są wystarczające; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewykazanie w sposób prawidłowy i dostateczny przebiegu granic pasa drogowego, brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie wykazania kolizji reklamy z pasem drogowym oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego - znajdująca się w aktach mapa nie zawiera żadnych oznaczeń ją identyfikujących, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia kary na skarżącą. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła ponadto, że organ dokonał wadliwej interpretacji "znikomej wagi naruszenia prawa", o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wadliwie uznając, że powinna być ona dokonywana przez pryzmat świadomości prawnej skarżącej, jako sprawcy czynu. Zdaniem skarżącej, organ powinien uwzględnić okoliczność, że przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania skarżąca dokonała demontażu tablicy reklamowej. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W świetle powołanego przepisu nie budzi wątpliwości fakt, że nałożenie kary pieniężnej jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ ustali, że doszło do zajęcia pasa drogowego oraz, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez uprzedniego zezwolenia lub zawarcia umowy. Zgodnie z zawartymi w art. 4 u.d.p. definicjami: "pas drogowy" to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (pkt 1); "droga" to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (pkt 2). W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną był fakt umieszczenia przez skarżącą urządzenia reklamowego w okresie od 26 marca do 15 kwietnia 2021 r. o zmiennej treści w okolicy ulicy W. oraz H. Bezsporne były również wymiary urządzenia reklamowego. Okolicznością sporną było natomiast czy urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. W ocenie Sądu ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącą nie budzi wątpliwości, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Należy bowiem wskazać, że ani z dołączonej do akt dokumentacji zdjęciowej, ani z dokumentacji geodezyjnej, nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że urządzenie reklamowe skarżącej wchodzi w pas drogowy ulicy W., z dołączonych do akt dokumentów nie wynika również, aby było usytuowane na działce wskazanej w decyzji działce nr [...], obręb [...] jedn. ewid. K. P. W protokołach wskazano, że urządzenie reklamowe znajduje się na działce numer [...] przy ulicy W., tymczasem z dokumentacji dołączonej do akt wynika, że działka przylega do ulicy H., z wydruków map wynika, że urządzenie reklamowe znajduje się na działce numer [...] przy ulicy H., do akt sprawy dołączono uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działki numer [...], z mapy ewidencyjnej wynika, że urządzenie reklamowe znajduje się poza działką numer [...], z mapy zasadniczej wynika również, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone poza działką wskazaną w zaskarżonej decyzji. W rezultacie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie sposób potwierdzić, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone na działce drogowej wskazanej w zaskarżonej decyzji, a tym bardziej nie sposób stwierdzić, że zostało umieszczone w granicy pasa drogowego. Należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonej decyzji nie odniosło się w ogóle do zawartych w odwołaniu zarzutów skarżącej dotyczących ustaleń stanu faktycznego, wskazując jedynie, że ustalenia te nie budzą wątpliwości. Tymczasem, zdaniem Sądu zalegające w aktach sprawy dokumenty: protokoły kontroli, mapy – nie wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że urządzenie reklamowe było umieszczone na działce wskazanej w zaskarżonej decyzji, a tym bardziej nie potwierdzają, aby było umieszczone w pasie drogowym. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 381/22), że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. Za niewystarczające należy uznać powołanie się przez organy, że w ewidencji gruntów i budynków dany obszar został oznaczony symbolem "dr". W ocenie Sądu przyjęte w zaskarżonej decyzji rozważania na temat kary pieniężnej są przedwczesne wobec braku niebudzących wątpliwości ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy – przede wszystkim dotyczących umiejscowienia tablicy reklamowej skarżącej, a w dalszej kolejności ustalenia czy rzeczywiście tablica reklamowa należąca do skarżącej spółki została umieszczona w pasie drogowym, w niniejszej sprawie nawet ustalenia organu dotyczące numeru działki, na której umieszczono urządzenie nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zdaniem Sądu za dowolne należy uznać ustalenia poczynione przez organ I i II instancji, w świetle których okoliczność zajęcia pasa drogowego przez urządzenie reklamowe skarżącej nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu dokumenty stanowiące podstawę dokonanych ustaleń nie pozwalają na zweryfikowanie poprawności twierdzenia organów, co do umiejscowienia urządzenia reklamowego skarżącej, przebiegu granicy pasa drogowego, a w konsekwencji zajęcia tego pasa przez reklamę. Nie wiadomo w oparciu o jakie dokumenty, został ustalony przebieg pasa drogowego, a przede wszystkim fakt, że w jego obrębie znalazła się tablica reklamowa skarżącej. W tym zakresie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, czym naruszono art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy ustalenia przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji mają charakter dowolny. O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na uwadze powyższe wskazania dotyczące konieczności prawidłowego ustalenia miejsca umieszczenia urządzenia reklamowego- w szczególności prawidłowego ustalenia numeru działki, na której zostało umieszczone, przebiegu granicy pasa drogowego, a także miejsca usytuowania spornej reklamy wobec tego pasa – celem ustalenia, czy reklama została usytuowana w pasie drogowym. W razie pozytywnego zweryfikowania przesłanek nałożenia kary, organy wnikliwie rozważą, czy w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 189f k.p.a. O kosztach postępowania (punkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1935). Na zasądzoną kwotę 1411 zł złożyły się: wpis od skargi w kwocie 394 zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika 1000 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Art. 206 p.p.s.a. stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten obejmuje swoim zakresem także uprawnienie Sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba bowiem każdorazowo szereg okoliczności, wśród których wymienić należy m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika, w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd dokonał miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika z uwagi na fakt, że pełnomocnik reprezentuje skarżąca w szeregu spraw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie składając tożsamej treści skargi, które nie zawierają zindywidualizowanych zarzutów (por. m. in. sprawy o sygn. akt III SA/Kr 1400/22, III SA/Kr 1399/22, III SA/Kr 527/22). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.