III SA/Kr 1368/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 maja 2024 r., nr SKO.Dr/4122/91/2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we W. kwotę 1034,00 zł (słownie: tysiąc trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi R. spółka z o.o. z siedzibą we W. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 31.05.2024 r. (nr SKO.Dr./4122/91/2024) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 26.01.2024 r. (nr 54/G/PK/KR/AMJ/24/ZDMK), którą ustalono i nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1 717,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1. Na podstawie ustaleń kontroli z 07.07.2022 r., organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej o kategorii drogi gminnej, tj. ul. S. w K. (działka nr [...] obr. 1, j. ewid. Ś.) przez słup ogłoszeniowy typu "okrąglak". Powierzchnię zajęcia pasa drogowego ustalono – dokonując pomiarów taśmą mierniczą 5-cio metrową zwijaną – na 11,30 m2. Organ wskazał, że słup został umieszczony na chodniku bez zezwolenia zarządcy drogi. Protokół przeprowadzonej kontroli zawierał zdjęcie słupa (k. 10). W dniach 12.07., 19.07. oraz 26.07.2022 r. pracownicy organu przeprowadzali kolejne, udokumentowane zdjęciami, kontrole lokalizacji i wymiarów przedmiotowego słupa (k. 13-16). W dniu 26.08.2022 r. ustalono, że w.w. słup reklamowy został usunięty. 2. W toku postępowania organ I instancji pozyskał do akt sprawy umowę zawartą przez skarżącą z Centrum [..} P. w K. w dniu 25.08.2022 r. (k. 33) w zakresie kompleksowej usługi polegającej na druku plakatów oraz zapewnieniu ich ekspozycji na nośnikach reklamowych. Umowa ta obowiązywała w okresie 25.08.2022 r. – 31.08.2023 r. Integralnym załącznikiem do umowy był wykaz nośników na terenie Krakowa znajdujących się w dyspozycji skarżącej. W załączniku do umowy znajdował się także słup nr [...] pod pozycją "S., ul. S. x Ś. (P., naprzeciw P.)". Dodatkowo, jak wynika z w § 1 pkt. 3.8 umowy, skarżąca oświadczała, że "posiada wszystkie niezbędne zezwolenia i zgody związane ze świadczeniem usługi będącej przedmiotem niniejszej umowy, w tym w szczególności zgody Zarządu Dróg Miasta Krakowa na zajęcie pasa drogowego pod słupy plakatowo-reklamowe, będące w dyspozycji Wykonawcy i uwzględnione do wykorzystania w ramach realizacji przedmiotu niniejszej umowy". 3. Decyzją z 26.01.2024 r. organ I instancji ustalił i nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego na przedmiotowej działce w dniach od 07.07.2022 r. do 26.07.2022 r. powierzchnią reklamową 11,30 m2. Stawkę 0,76 zł za metr kwadratowy powierzchni reklamowej organ przyjął za uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/789/19 w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jedn. nadany uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. nr XLVIII/1316/20 Dz.Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 7323), zaś karę wymierzył w wysokości dziesięciokrotności otrzymanej w ten sposób sumy, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.). Organ ustalił, że właścicielem urządzenia reklamowego jest spółka, o czym świadczy oznakowanie słupa charakterystyczną nalepką z oznaczeniem skarżącej oraz nr słupa [...]. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kopia wniosku skarżącej o wydanie decyzji administracyjnej na lokalizację przedmiotowego urządzenia reklamowego w pasie drogowym przy ul. D. w K. (to przecież inna ulica) oraz kopia decyzji nr 309/G/PH/AP/22/ZDMK z 05.10.2022 r. zezwalającej skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. S. w K. przez słup reklamowy typu okrąglak w terminie od 08.09.2022 r. do 27.07.2027 r. Kolejno zaznaczył, że przedmiotowa działka w ewidencji gruntów jest oznaczona symbolem "dr" i stanowi pas drogowy drogi publicznej. Granica pasa drogowego została wykreślona na mapie wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM przez Dział Geodezji Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Końcowo organ wskazał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 189f k.p.a. pozwalające na odstąpienie od nałożenia opłaty karnej. 4. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, b) art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron, c) art. 77 k.p.a. poprzez nieprzedłożenie dowodu świadczącego o tym, że skarżąca jest odpowiedzialna za umieszczenie urządzenia reklamowego we wskazanej przez organ lokalizacji, d) art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, e) art. 104 k.p.a. poprzez wydanie błędnej decyzji, f) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej, podczas gdy z organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny. 5. Decyzją z 31.05.2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. SKO w Krakowie wskazało, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego (a takim też jest np. chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika) konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego. W sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego niezbędne jest dołączenie do akt sprawy dokumentacji kartograficznej, z której wynika bezsprzecznie to, iż zajęcie danego terenu następuje w granicach pasa drogowego. Materiał dowodowy powinien zatem zawierać mapy (oryginalne lub potwierdzone za zgodność z oryginałem), na których w czytelny sposób winny być zaznaczone linie rozgraniczające pas drogowy oraz zakreślone miejsce, w którym pas drogowy został lub ma zostać zajęty (np., wyrok WSA w Warszawie z 08.03.2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2188/20). Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku w aktach dowodów na to, że spółka jest właścicielem spornego słupa reklamowego Kolegium Odwoławcze wskazało, że w podobnej sprawie pozyskało do akt sprawy dowody potwierdzające ustalenia organu I instancji. W tym aspekcie SKO wskazało, że skarżąca była stroną umowy z Centrum [...] P. z 25.08.2022 r. (k. 33), której przedmiotem była kompleksowa usługa polegająca na plakatowaniu na będących w dyspozycji spółki nośnikach reklamowych. Nadto organ odwoławczy wskazał, że znana jest mu także treść umowy spółki z Akademią [...], także obejmującą plakatowanie na nośnikach reklamowych skarżącej. Do umowy tej również załączono wykaz nośników reklamowych spółki, w tym słup o numerze [...]. Dodatkowo SKO wskazało, że w innej sprawie organ I instancji załączył do akt pisma T. K. reprezentującego Agencję [...] i J. R. reprezentującego skarżącą, mocą którego Agencja W. sprzedała część swoich aktywów spółce R. Przedmiotem transakcji były słupy plakatowo-reklamowe. W ocenie organy odwoławczego, materiał dowodowy tej sprawy potwierdza, że jedynym właścicielem i dysponentem przedmiotowego słupa była skarżąca. Następnie Kolegium wskazało, że dokonało weryfikacji wysokości kary i stwierdziło, że została ona obliczona prawidłowo. Zdaniem Kolegium, nie budził wątpliwości również przyjęty w decyzji okres zajęcia pasa drogowego. Końcowo SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary (art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 189f § 2 k.p.a.). 6. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty zbieżne do zaprezentowanych w odwołaniu (por. punkt 4 powyżej). Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zaskarżona decyzja została oparta wyłącznie na domysłach i przypuszczeniach, bowiem z żadnego dowodu załączonego do materiału dowodowego nie wynika, że właścicielem spornego słupa była strona skarżąca. Podkreślono, że umowy zawierane z innymi podmiotami nie mają nic wspólnego z przedmiotowym postępowaniem, a ponadto organ nigdzie nie wskazuje dokumentu, z którego wynika ze przedmiotowe aktywa - nabyte od Agencji [...] sp. z o.o. - stanowią słupy reklamowe. 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem decyzji SKO w Krakowie z 31.05.2024 r., jak też poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, analiza akt kontrolowanej sprawy oraz treści obu zaskarżonych decyzji wskazuje na to, że kluczowa w niniejszej sprawie okoliczność faktyczna, a mianowicie to, że skarżąca spółka, w okresie przeprowadzanej przez organ kontroli pasa drogowego ul. S. w K. (7.07-26.07.2022 r.) była dysponentem spornego słupa reklamowego – nie została ustalona z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ I instancji stwierdzając, iż skarżąca jest właścicielem przedmiotowego słupa reklamowego (o numerze [...]) podał, że świadczy o tym oznakowanie tegoż urządzenia reklamowego z charakterystyczną nalepką zawierającą firmę skarżącej oraz w.w. numerem słupa. Zauważyć jednak należy, iż stanowisko to wcale nie wynika z akt kontrolowanej sprawy. Uważna analiza fotografii słupa reklamowego znajdujących się na k. 10, 11, 13, 14 oraz 15 akt administracyjnych – nie pozwala bowiem na zidentyfikowanie danych (tj. numeru słupa oraz naklejki z nazwą spółki), które przywoływał organ I instancji jako argument za władaniem przez skarżącą spornym urządzeniem. Ujęty na tych zdjęciach słup przedstawiony jest z pewnej odległości, która - choć wskazuje na kontekst przestrzenny ul. S. w K. - to jednak nie przedstawia przywołanych szczegółów mogących niewątpliwie przypisać skarżącej dysponowanie (władanie) tym słupem. Zaprezentowane więc przez organ I instancji stanowisko nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, w oparciu o które Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu (por. art. 133 par. 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.). Nadto, organ I instancji - jako okoliczność mającą przemawiać za dysponowaniem przez skarżącą słupem na ul. S. wskazywał na wniosek spółki o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla tego urządzenia przywołując w tym względzie (k. 2 decyzji), iż przedmiotowy słup znajduje się "w pasie drogowym ul. D. w K.". Dostrzec trzeba, że organ wymierzając skarżącej karę pieniężną ustalił i przyjmował, że słup reklamowy skarżącej znajduje się jednak na ul. S., przez co akcentowane nawiązanie do innego położenia tego słupa (na ulicy D.), jawi się jako zupełnie nieuprawnione w realiach tej sprawy. Tak samo ocenić należało argument organu I instancji wskazujący na decyzję z 5.10.2022 r. zezwalającą spółce na zajęcie pasa drogowego ul. S. od 8.09.2022 r. do 27.07.2027 r. Abstrahując bowiem nawet od tego, że decyzji tej nie ma w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych, to zaakcentować trzeba, że kontrola pasa drogowego ul. S. miała w tej sprawie miejsce w dniach 7.07-26.07.2022 r. Przywoływana przez organ decyzja zezwalająca spółce na zajęcie pasa tej drogi naprowadza natomiast na to, że określony tym aktem termin udzielonego skarżącej zezwolenia przypadał już po okresie kontroli pasa drogowego. Ostatnia czynność inspektorów organu stwierdzająca posadowienie słupa reklamowego w pasie drogowym miała miejsce 26.07.2022 r., natomiast wskazywana wyżej decyzja opiewa na okres od września 2022 r. do lipca 2027 r. Przy braku utrwalenia w aktach sprawy ustaleń pozwalających na przypisanie skarżącej władania spornym słupem (brak zdjęć numeru słupa oraz nazwy skarżącej – por. wyżej) – w okresie kontroli pasa drogowego, sama decyzja zezwalająca na zajęcie tegoż pasa w czasie następującym już po kontroli – nie dowodziła wcale tego, że wcześniej spółka też tym słupem dysponowała. Krytycznej oceny wymaga także argumentacja przywołana przez organ odwoławczy. SKO w Krakowie stwierdzając dysponowanie przez spółkę słupem na ul. S. powołało się na umowę na plakatowanie zawartą przez skarżącą z Centrum [...] P., jak też na "znane z innych spraw", a niedołączone do akt kontrolowanej sprawy dokumenty w postaci umowy na plakatowanie zawartą przez spółkę z Akademią [...] oraz informacje otrzymane od Agencji [...]. Analiza tych dowodów nie pozwala jednak na podzielenie stanowiska organu odwoławczego, iż "potwierdzają one, że jedynym właścicielem i dysponentem przedmiotowego słupa była odwołująca się spółka". Odnośnie do pierwszego ze wskazanych wyżej dowodów zauważyć należy, że co prawda w załączniku do zawartej przez spółkę umowy z Centrum [...] P. wymieniony był także słup nr [...] jednakże z akt wcale nie wynika, że to ten właśnie słup był kontrolowany w tej sprawie (por. wyżej), a nadto, umowa ta wiązała strony od 25.08.2022 r., podczas gdy kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego została w tej sprawie naliczona od 7.07.2022 r. Zatem, powyższa umowa nie obowiązywała w okresie przeprowadzanej przez organ kontroli. Skoro tak, to wobec braku innych miarodajnych dowodów i ustaleń tudzież analiz organu, w tym braku poprawnego udokumentowania numeru ocenianego słupa, nie istniały podstawy do tego, aby zasadnie przyjmować, że także w czasie poprzedzającym zawarcie analizowanej umowy, spółka była dysponentem przedmiotowego słupa. Z faktu bowiem, iż od sierpnia 2022 r. spółka, jako strona umowy o plakatowanie, dysponowała słupem na ul. S., nie wynika to, że tytuł taki miała również w okresie wcześniejszym. Kwestii natomiast samej wiedzy organu odwoławczego o istnieniu innych jeszcze dokumentów wskazujących na władanie przez spółkę słupem na ul. S. – nie można było przypisać waloru mogącego przemawiać za wskazywaną okolicznością, skoro "wiedza" ta nie jest weryfikowalna z uwagi na brak dołączenia przez organ miarodajnych dokumentów do akt kontrolowanej sprawy. Nadto, z decyzji SKO nie wynika również to, jakie znaczenie dla stwierdzenia możliwości wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w tej sprawie ma fakt nabycia przez skarżącą od Agencji [...] - bliżej niezidentyfikowanych słupów reklamowych. Organ nie wykazał tego, że przedmiotowy słup był wcześniej w zasobach Agencji [...] i że - w wyniku nabycia przez skarżącą określonych aktywów tej Agencji - wszedł on do majątku spółki. Ogół zatem przedstawionych rozważań nakazywał stwierdzić, że stan faktyczny tej sprawy nie został należycie ustalony, co wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd w pkt I. sentencji wyroku orzekł o uchyleniu obu kontrolowanych aktów. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzuty skargi korelujące z przedstawionymi rozważaniami Sąd uznał za trafne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów administracji będzie ustalenie - wszelkimi możliwymi, na obecnym etapie postępowania środkami dowodowymi - okoliczności kluczowych z perspektywy dopuszczalności wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w tym niewątpliwe ustalenie i należyte udokumentowanie tego, że to skarżąca spółka była dysponentem (władającym) słupem reklamowym znajdującym się w pasie drogowym ul. S. w K. kontrolowanym przez organ w okresie od 7.07 do 26.07.2022 r. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).