III SA/Kr 137/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 grudnia 2016 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2016 r., znak: [...], którym odmówiono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej: "strona skarżąca") wydania zaświadczenia "opisującego imię i nazwisko, adres właściciela, zarządcy, władającego lub użytkownika oraz numeru księgi wieczystej dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K, gmina N". Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 23 września 2016 r. strona skarżąca złożyła wniosek do organu o wydanie zaświadczenia w zakresie; imienia i nazwiska, adresu właściciela, zarządcy, władającego lub użytkownika oraz numeru księgi wieczystej dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ew. K gm. N. Uzasadnieniem do pozyskania powyższych danych było prowadzone przed stronę skarżącą postępowanie administracyjne. Postanowieniem z [...] 2016 r., znak: [...] Starosta odmówił wydania ww. zaświadczenia. W rezultacie wniesionego zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca wystąpił do Starosty z żądaniem, które dotyczyło udostępnienia danych o charakterze przedmiotowo - podmiotowym. Dalej wskazano, że z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach, a więc informacje przedmiotowe, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3, 4 i 5 powyższej ustawy są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast dane ewidencji gruntów zawierające dane właścicieli i władających, czyli podmiotów wskazanych w art. 20 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 tej ustawy (dane podmiotowe), oraz wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające takie dane, starosta udostępnia tylko na żądanie podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 5 pkt 1) i pkt 2), a na żądanie innych podmiotów - tylko w przypadku wykazania się w tym zakresie interesem prawnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stanął na stanowisku, że regulacja zawarta w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny w stosunku do regulacji K.p.a. w zakresie zaświadczeń, a zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w ustawie nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji (por. wyrok NSA z 20.11.2009 r., sygn. IOSK 189/09). Jeżeli natomiast chodzi o żądanie udostępnienia informacji zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy (właściciel bądź władający) należy wskazać, iż zawiera je wypis z rejestru gruntów o pełnej treści. Wypisy z ewidencji gruntów mogą bowiem przybrać formę wypisów zawierających pełne dane przedmiotowe oraz podmiotowe, lub wypisów o niepełnej treści, zawierających wyłącznie dane przedmiotowe o gruntach, budynkach i lokalach (§ 52 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zatem w sytuacji żądania udzielenia informacji zawierających dane, o których mowa w art. 24 ust. 5 ustawy obowiązkiem organu jest badanie posiadania przez podmiot wnioskujący interesu prawnego, ponieważ organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, udostępniające informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, działają na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Uregulowania zawarte w art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią kompletną regulację podstawy udostępniania danych ewidencji zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy. Wniosek o udostępnienie informacji z operatu ewidencyjnego powinien więc być rozpatrzony wyłącznie w oparciu o wskazane wyżej przepisy. Dlatego też w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w pierwszej kolejności żądanie udzielenia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym powinno być ocenione z punktu widzenia przepisów ustawy, a tylko w zakresie nieuregulowanym - z punktu widzenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konkludując organ doszedł do przekonania, że żądane przez stronę skarżącą informacje mogą być udzielane w trybie art., 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a wnioskodawca powinien złożyć odpowiedni wniosek o udostępnienie operatu ewidencyjnego w formie wypisu z rejestru gruntów. Na powyższe postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie art. 217 § 2 K.p.a. z zw. z art. 218 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że te przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w przedmiocie wydania zaświadczenia przez Starostę w zakresie wskazania imienia i nazwiska, adresu właściciela, zarządcy, władającego lub użytkownika oraz nr księgi wieczystej dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K, gm. N podczas, gdy wskazane przepisy kpa winny znaleźć zastosowanie do wniosku PINB o wydanie przedmiotowego zaświadczenia oraz naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. "Prawo geodezyjne i kartograficzne" poprzez błędną wykładnię ww. przepisu skutkującą przyjęciem w efekcie niewydaniem wnioskowanego przez PINB zaświadczenia pomimo, iż spełnione są przesłanki z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. z zw. z art. 218 § 1 K.p.a. i ma on zastosowanie do wniosku PINB. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Badając zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych ramach Sąd doszedł do przekonania odpowiada ono prawu i brak jest podstaw do uwzględnia skargi. Istota sprawy sprowadza się do tego, że strona skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia zawierającego informacje i dane, które na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne udostępniane są w formie wypisów. Należy zatem rozstrzygnąć czy organy zasadnie odmówiły wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1; 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, 1688 i 1936 oraz z 2016 r. poz. 703); 5) wartość katastralną nieruchomości; 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 24 ust. 3 cyt. ustawy starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; wyrysów z mapy ewidencyjnej; kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który to orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela, że regulacja zawarta w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny w stosunku do regulacji K.p.a. w zakresie zaświadczeń, a zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 K.p.a. w zakresie uregulowanym w ustawie nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09). Zatem za słuszne należało uznać stanowisko organów, że zamknięty katalog form udostępniania danych z ewidencji gruntów i budynków nie wyklucza możliwości zwrócenia się o wydanie zaświadczenia, nie mniej jednak nie jest możliwe wydawanie zaświadczeń w kwestii danych objętych wypisem z ewidencji. W konsekwencji słuszne jest stanowisko organu, że wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji z operatu ewidencyjnego w zakresie wskazanym we wniosku powinien być rozpatrzony wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a tylko w zakresie nieuregulowanym – na podstawie przepisów K.p.a. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej wyrażonego w skardze, że brak jest podstaw do odmowy wydania zaświadczenia odnośnie żądanych informacji, objętych wypisem z ewidencji. Aprobata interpretacji strony skarżącej doprowadziłaby zdaniem Sądu do obejścia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie odpłatności za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zasada ta została zawarta w treści art. 40 a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednocześnie Sąd podkreśla, że z treści art. 40 b ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy, w którym przewidziano min. zwolnienia z opłat za poszczególne czynności, wynika, że nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu: a) ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, b) przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, c) przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa. Zatem wyłączenie to nie obejmuje sytuacji jaka wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca zwróciła się o ww. dane w celu przeprowadzenia czynności kontrolnych w obiekcie, na danej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o słuszności stanowiska organów w niniejszej sprawie, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.