III SA/Kr 1374/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata Ł. W. - Kancelaria Adwokacka w K., przy ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności Zaskarżoną decyzją z dnia 28 września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] 2020 r. znak [...] orzekającą o przyznaniu J. K. (dalej: skarżąca) zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 155 zł jednorazowo od dnia 1 sierpnia 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2020 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 7 lipca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Organ ustalił, że dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku wyniósł 673 zł i nie przekracza kwoty 100 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W konsekwencji zgodnie przyjętą przez MGOPS polityką świadczeń w ramach rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu", ustalono dzienną kwotę 5 zł na zakup artykułów żywnościowych z przeznaczeniem na przygotowanie gorącego posiłku i w konsekwencji decyzją z [...] 2020 r. organ pierwszej instancji orzekł o przyznaniu skarżąca zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 155 zł jednorazowo od 1 sierpnia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, 77, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dogłębnego zbadania całokształtu sprawy, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydanej decyzji, polegający na przyjęciu, że zasiłek w przyznanej kwocie będzie wystarczający dla zaspokojenia, chociażby częściowo potrzeb strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie przez SKO zasiłku w oparciu o stawkę 8 zł dziennie pomnożoną przez ilość dni w miesiącu. W uzasadnieniu powołała się na swoją ciężką sytuację zdrowotną i materialną. Zaskarżoną decyzją z 28 września 2020 r. SKO utrzymało decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał treść art. 2, art. 7, art. 8 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), a także § 2 ust. 4 i § 7 ust. 1 i 2 Uchwały Rady Miejskiej z dnia 21 grudnia 2018 r. Nr 111/19/2018 w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania (Dz.U. Województwa z 2018 r., poz. 9043). Wskazano, że skarżąca ur. 1963 r. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, z córką nie utrzymuje kontaktu, zaś jej rodzice nie żyją. Zamieszkuje w lokalu komunalnym, którego jest głównym najemcą wraz ze współlokatorem, który jednak prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i pozostaje w stałym leczeniu psychiatrycznym, onkologicznym, gastrologicznym i neurologicznym. Jest bierna zawodowo i utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń socjalnych. Jej łączny dochód wynosi 673 zł miesięcznie i składa się z zasiłku stałego i okresowego. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro dochód strony nie przekroczył 100 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, to zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość udzielenia pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności. Odnosząc się do kwestii wysokości przyznanego zasiłku stwierdzono, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Podkreślono, że z uwagi na ograniczone środki finansowe, Ośrodki Pomocy Społecznej zmuszone są dysponować nimi w sposób wyważony, stąd też nie zawsze jest możliwe uwzględnienie wszystkich roszczeń wnioskodawców. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła: - naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne rozpatrzenie stanu faktycznego tj. niewyjaśnienie zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącej oraz jej możliwości majątkowych, a także nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu; - naruszenie art. 11 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, a przez to naruszenie zasady przekonywania; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, a mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu założenia, iż organ orzekający I instancji zna sytuację majątkowej skarżącej i prawidłowo ustalił stan faktyczny, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, że skarżąca znajduje się w sytuacji niepozwalającej jej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy przyznanych kwot; - brak rzetelnego zapoznania się z aktami w sprawie, a jedynie częścią akt z 2020 r., co miało istotny wpływ na wydane decyzje przez organ. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi sprowadzała się do twierdzenia, że skarżąca w ramach otrzymanej pomocy powinna mieć określoną stawkę dzienną na kwotę 8 zł gdyż kwota 5 zł nie spełnia celu jakim jest przygotowanie jednego posiłku dziennie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W replice na odpowiedź na skargę pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi. W uzasadnieniu przybliżył sytuację zdrowotną skarżącej i stwierdził, że przyznana kwota jest zbyt mała. Zarzucił również, że organy w sposób prawidłowy nie uzasadniły swoich rozstrzygnięć zwłaszcza w zakresie posiadanych zasobów finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.) dalej – p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm) dalej "u.p.s.". Zgodnie z tym przepisem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Podstawą prawną udzielonej skarżącemu pomocy jest również w uchwała Nr 111/19/2018 Rady Miejskiej z dnia 21 grudnia 2018 r., którą przyjęto program osłonowy dotyczący udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania. Zgodnie z § 3 tej uchwały podstawową formą pomocy jest gorący posiłek przyznawany osobom, które własnym staraniem nie mogą go sobie zapewnić, w szczególności osobom starszym, niepełnosprawnym, o niskich dochodach oraz dzieciom uczęszczającym do żłobków lub przedszkoli oraz dzieciom i młodzieży realizującym obowiązek nauki lub obowiązek szkolny. Natomiast według § 7 ust. 1 w przypadku braku możliwości zapewnienia gorącego posiłku lub gdy przyznanie pomocy w tej formie byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego w zakresie określonym w ust. 1 przysługuje w sytuacji gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego (ust. 2). Jak już wyżej wskazano, warunkiem przyznania w ramach programu świadczenia pieniężnego na dożywianie, niepodlegającego zwrotowi, jest zachowanie 150% kryterium dochodowego odpowiednio dla osoby samotnie gospodarującej lub dla osoby w rodzinie. Wyjaśnić należy, że w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynosiło - zgodnie z § 1 pkt 1 lit "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358 - obwiązującego od dnia 1 października 2018 r.) - 701 zł. Równowartość 150% tego kryterium stanowi zatem kwotę 1051,50 zł. Skarżąca spełniła to kryterium, gdyż jej dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc finansową nie przekroczył 100 % kryterium dochodowego i wyniósł 673 zł. Podkreślić należy, że kwota zasiłku celowego jako świadczenia pieniężnego ustalana jest przez organ za pomocą kryteriów uniwersalnych dla pomocy społecznej, ma odpowiadać celom, możliwościom pomocy społecznej oraz potrzebom beneficjenta. W tym kontekście organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą ustalenia wysokości przyznanego zasiłku celowego z programu rządowego współfinansowanego ze środków Wojewody na zakup artykułów żywnościowych niezbędnych do przygotowania gorącego posiłku była przyjęta w M-GOPS polityka świadczeń ustalania i przyznawania osobom i rodzinom pomocy z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" według której osobom samotnie gospodarującym, których miesięczny dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy, tj. 701 zł miesięcznie, ustala się dzienną kwotę 5 zł na zakup artykułów żywnościowych z przeznaczeniem na przygotowanie gorącego posiłku. Przyznając świadczenie w formie zasiłku celowego, organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy na dożywianie w ramach programu, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana, a także, że zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Innymi słowy spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia, w tym także świadczenia w żądanej wysokości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 283/18, LEX nr 2541230). W każdym jednak przypadku wydanie decyzji o charakterze uznaniowym musi być poprzedzone prawidłowym i kompletnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie. Wbrew zarzutom skargi organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy – również odnośnie potrzeb skarżącej. Organy obu instancji nie kwestionowały problemów zdrowotnych i materialnych skarżącej oraz związanych z tym potrzeb. Rozstrzygnięcie natomiast wydano w ramach uznania administracyjnego w oparciu o ustalony stan faktyczny i politykę świadczeń ustalania i przyznawania osobom i rodzinom pomocy z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" w ramach środków, które organ ma do dyspozycji. Nadmienić również należy, że skarżąca w sposób trwały korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej i zasiłki stanowią jedyny jej dochód. Skarżąca ma przyznany zasiłek okresowy, ponadto zasiłek celowy na zakup żywności był jej przyznawany w kilku miesiącach 2019 r. Korzystała też z zasiłku celowego na zakup leków. W tym kontekście podkreślić należy, że celem pomocy społecznej jest wspieranie beneficjentów w przezwyciężaniu trudności związanych z pozyskaniu środków na niezbędne utrzymanie, a nie łożenie na ich utrzymanie, czy też zaspokajanie wszelkich zgłoszonych roszczeń. Co więcej należy mieć na uwadze, że organy pomocowe dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Są zatem upoważnione i nijako zmuszone do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń. Posiadane fundusze należy bowiem rozdzielać pomiędzy jak największą liczbę osób wymagających wsparcia, a nie tylko w oparciu o żądania wnioskodawców. W tym celu stworzono min. politykę świadczeń ustalania i przyznawania osobom i rodzinom pomocy z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" tak aby pomocy starczyło dla największego grona potrzebujących. Tym samym wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej może dojść do sytuacji, że przyznana pomoc nie odpowiada w pełni potrzebom beneficjenta. W tym świetle nie zasadny jest zarzut przyznania świadczenia w zbyt niskiej wysokości, która nie odpowiada celowi, na który została przyznana. W ocenie Sądu nie znajduje też uzasadnienia zarzut skargi dotyczący braku kompleksowego uzasadnienia rozstrzygnięć wydanych przez organy. W ocenie Sądu wykazano z czego wynika przyznana skarżącej kwota 5 zł dziennie. Trudno oczekiwać od organów aby przy wydaniu każdej decyzji przyznającej świadczenie składały pełną relację z wysokości posiadanych środków, ilości wszystkich beneficjentów oraz rodzaju i wysokości udzielonej pomocy. W ocenie Sądu oczekiwany przez pełnomocnika skarżącej zakres uzasadnienia wykracza poza ramy prawne zasady przekonywania oraz wymogi prawidłowego uzasadnienia decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 ww. ustawy Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu Dz. U. z 2019 r., poz. 18), orzekając, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.