III SA/Kr 138/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania ewidencyjnego s k a r g ę o d d a l a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu zażalenia D. S., T. K., B. L. i R. H., postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Starosty z dnia [...] znak [...] orzekające o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowienie oparto na przepisach art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.). Uzasadniając swoje postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2006 r. D. S. i T. K. domagają się wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu R. gmina A. poprzez wydzielenie z działki ewidencyjnej Nr [...], działek odpowiadających przedmiotom odrębnych praw własności, a to działki odpowiadającej parceli katastralnej l.kat. [...] objętej Lwh [...], oraz parcelom pb. [...] i pb. [...] objętym aktem własności ziemi Nr [...] z dnia 27 czerwca 1980 r. W uzasadnieniu wniosku wskazywano, że ewidencją gruntów objęto działki stanowiące przedmiot odrębnych praw własności, a wnioskodawcy należą do kręgu spadkobierców po współwłaścicielach parceli kat. [...], natomiast co do objętych tym samym Lwh [...] parcel budowlanych [...] i [...] wydany został na rzecz J. P. opisany wyżej a.w.z. z 27.06.1980 r. Pismem z 27.08.2007 r. Starosta Powiatu zawiadomił o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w celu dokonania zmian w ewidencji gruntów. W dniu 28 września 2007 r. L. W. i T. P. jako następcy prawni – spadkobiercy J. P. wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego, uzasadniając wniosek tym, iż wystąpili do Sądu o uwłaszczenie działką odpowiadającą parceli katastralnej l.kat. [...]. Zdaniem wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie jest wskazane by działka [...] ulegała zmianie w ewidencji gruntów oraz podnosili, że dla celów postępowania sądowego została przygotowana dokumentacja. Postanowieniem z dnia [...], opartym na przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa Starosta zawiesił postępowanie ewidencyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd prawa własności parceli l.kat. [...]. Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że w przypadku orzeczenia Sądu stwierdzającego nabycie przez spadkobierców J. P. prawa własności parcel kat. [...], zlecenie wydzielenia parcel pb. [...] i [...] i [...] z działki ewid. [...] będzie bezprzedmiotowe, gdyż staną się przedmiotem prawa własności tych samych osób i tworzyć będą jedną nieruchomość. Odmowa natomiast uwłaszczenia spowoduje przez organ podjęcie postępowania i czynności w celu wydzielenia działek. Na poparcie swego stanowiska wskazał Starosta nadto, że w zasobie geodezyjnym i kartograficznym "brak dokumentacji pozwalającej wydzielić z działki [...] teren dawnych parcel pb. [...] i [...], które mają uregulowany stan prawny aktem własności ziemi, oraz że ustanowiony przez inicjujących postępowanie wykonawca prac geodezyjnych – geodeta uprawniony zrezygnował z wykonywania prac". Zdaniem organu I instancji rozpatrzenie sprawy o dokonanie zmian w ewidencji gruntów zależy od wcześniejszego rozpatrzenia przez Sąd sprawy o uregulowanie własności działki [...] przez regulację stanu prawnego parceli [...]. Zażalenie na to postanowienie złożyli D. S., T. K., B. L. i R. H. – następcy prawni po współwłaścicielach parceli [...] objętej Lwh [...]. W zażaleniu zarzucili nierozpoznanie wniosku z 21.11.2007 r. o sprostowanie błędu geodezyjnego przez wprowadzenie zmian w ewidencji oraz mylne połączenie sprawy o tym przedmiocie ze sprawą o własność. Kwestionowali także twierdzenie wnioskodawców o zawieszenie postępowania, co do faktu wszczęcia postępowania sądowego w przedmiocie uwłaszczenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie wskazał, że podstawę zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi zagadnienie wstępne, a więc wystąpienie sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii prawnej w drodze decyzji lub orzeczenia Sądu przez stwierdzenie w innym postępowaniu określonego i pewnego stanu prawnego, bez którego nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Podkreślono też, że istota zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania ewidencyjnego leży na innej płaszczyźnie, niż kwestia materialnoprawnej podstawy do wprowadzenia zmiany określonej treści. Organ wskazał, że podstawę wprowadzenia do ewidencji gruntów zmiany w formie czynności materialno-technicznej, albo w formie decyzji wydanej w trybie § 47 ust. 3 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oprócz aktów w postaci orzeczenia sądowego, aktu notarialnego, ostatecznej decyzji administracyjnej lub aktu normatywnego, stanowić mogą także opracowania geodezyjno-kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjno- kartograficznego zawierające wykazy zmian ewidencyjnych. Dokumenty stanowiące podstawę wprowadzenia zmian na wniosek, winna przedłożyć strona zgłaszająca zmianę. W przekonaniu organu odwoławczego, wskazane przez Starostę w zaskarżonym postanowieniu okoliczności nie odpowiadają istocie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy ustalił także, iż z wystawionego przez Sąd wieczystoksięgowy zaświadczenia z dnia 29.08.2007 r. wynika, że księga dawna zawierająca wykaz hipoteczny Lwh [...] gm. kat. R. z dniem 1 stycznia 1989 r. utraciła moc prawną w trybie przepisów Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. Nr 28, poz. 141). Wskazując na przepis § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia, z którego wynika, że księgi dawne które utraciły moc prawną, zachowują tylko znaczenie dokumentów, podkreślił organ, iż zaświadczenie obrazuje stan księgi na datę utraty przez nią mocy, co nakłada na organ I instancji obowiązek ustalenia czy wnioskodawcy mają legitymację do żądania zmian ewidencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła L. W. Nie wskazując naruszonego przepisu podniosła, że w postępowaniu sądowym odbyła się wizja lokalna z udziałem biegłego geodety, któremu zlecono dokonanie nowych pomiarów co przemawia za słusznością zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – dalej ustawa ppsa – Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 ustawy ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do konstatacji, iż jest ono zgodne z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ odwoławczy w postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.) i w trybie przepisów obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 456), regulującego m.in. w Rozdz. 3 (§ 44 in) prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa – definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) – jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zakres informacji objętych ewidencją gruntów wyznacza przepis art. 20 ustawy i ewentualnie wydane na podstawie jego ust. 4 Rozporządzenie Rady Ministrów. Natomiast przepisy powołanego rozporządzenia z 29.03.2001 r. określają zadania organu prowadzącego ewidencję gruntów. Do zadań tych należy m.in. przewidziany § 44 pkt 1 obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu stosownie do przepisu § 45 ust. 1 rozporządzenia następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35, który w punktach 1-7 określa tzw. źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia, a więc i zmiany ewidencji. M.in. zgodnie z § 35 pkt 4 źródłami danych ewidencyjnych są dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne. Podstawę aktualizacji danych ewidencji zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1-4 stanowić mogą także zmiany wynikające z; prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktualnych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, a także z dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, czy wreszcie z ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Z powyższego wynika, że zmiany ewidencji gruntów następują na podstawie aktów (orzeczeń sądowych, decyzji, aktów notarialnych) czy opracowań wykonanych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym, które tylko na podstawie wytworzonych poza tym postępowaniem dokumentów rejestruje – aktualizuje stan ewidencji. Istota zatem postępowania ewidencyjnego, jako rejestrującego informacje objęte ewidencją, na podstawie tzw. dokumentów źródłowych uzasadniających wprowadzenie zmian, ma kluczowe znaczenie, dla oceny zasadności skargi. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższej redakcji przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ujęte są w koniunkcji, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnia (warunkuje) rozpatrzenie określonej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy zatem sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu. Istota zatem zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania ewidencyjnego, leży na zupełnie innej płaszczyźnie, niż kwestia uzyskania podstawy materialnoprawnej do wprowadzenia zmiany określonej treści (zgodnej np. z żądaniem strony). Z tych względów toczące się na wniosek następców prawnych T. P. przed sądem powszechnym postępowanie o uregulowanie własności gospodarstwa rolnego, potocznie zwane postępowaniem "o uwłaszczenie" nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla rozstrzygnięcia o wniosku w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów, gdyż wynik tego postępowania sądowego (tzn. uwzględnienie wniosku o uregulowanie własności lub odmowa wnioskowi) nie warunkuje rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji. Ewentualne wprowadzone w ewidencji zmiany w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącej w postępowaniu sądowym, dają podstawę do aktualizacji ewidencji. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji zawieszającego postępowanie ewidencyjne wprost wynika, iż mimo powołania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, faktyczną przesłankę zawieszenia postępowania stanowią względy celowościowo-ekonomiczne, a więc okoliczności, które nie stanowią przesłanek zawieszenia postępowania wyczerpująco wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1-4 kpa. Przepis art. 98 § 1 kpa, uprawnienie do zawieszenia postępowania na żądanie strony, ogranicza tylko do wniosku tej strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a przesłanką zawieszenia postępowania na tej podstawie jest brak sprzeciwu innych stron oraz brak zagrożenia (stanem zawieszenia) interesowi społecznemu. Nie od skarżącej zatem może wyjść inicjatywa ewentualnego zawieszenia postępowania na wniosek. O tym czy istnieje podstawa do uwzględnienia wniosku o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów, decyduje chwila podjęcia decyzji w tej sprawie. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego (k. 91 akt adm.) Starosta wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek. Do organu należy zatem ocena, czy żądanie wniosku poparte zostało dokumentem przewidzianym przepisami Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który uzasadnia żądanie wprowadzenia zmiany aktualizującej ewidencję gruntów. Z tych względów zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego znajduje oparcie w przepisach art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).