III SA/Kr 1380/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie: WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi F. B. na akt Starosty, z dnia 27 października 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania identyfikatora na przejazd po ograniczonych odcinkach dróg I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego F. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym przez F. B. (zwanego dalej skarżącym) aktem z dnia 27 października 2020 r., znak: [...], Starosta odmówił wydania skarżącemu identyfikatora na przejazd po ograniczonych odcinkach dróg. Powyższy akt został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wnioskiem z dnia 7 września 2020 r. (data wpływu do organu) wystąpił do Starosty w sprawie wydania zgody (identyfikatora) na przejazd pojazdów ponadtonażowych (na okaziciela). We wniosku wskazał, że przejazd będzie się odbywał po drogach gminnych Gminy (załączył szkic i mapę). Jako cel wskazał – transport drogowy. Okres przejazdu określił od 1 sierpnia 2020 do 31 lipca 2021 r. Częstokroć przejazdów określił - 5 krotnie na dzień. Nie określił marki ani typu pojazdu. Nr rejestracyjnego pojazdu nie wskazał, lecz określił w formularzu wniosku - "na okaziciela". Wskazał Masę całkowitą pojazdu 32 t., tj.,. 8 ton na oś, 4 osie pojazdu. W załącznikach do wniosku wymienił – ksero dowodu rejestracyjnego. Załączył pozytywną opinię Wójta Gminy co do zgody na przejazd pojazdów po drogach gminnych publicznych na terenie Gminy pod wskazanymi w opinii warunkami. Powyższy wniosek został rozpatrzony i pismem z dnia 27 października 2020 r., znak: [...], będącym aktem z zakresu administracji publicznej, Starosta poinformował skarżącego, że nie było możliwości wydania zezwolenia (identyfikatora) z uwagi na: brak możliwości dojazdu do dróg gminnych bez przejazdu po drogach powiatowych; brak dołączonej kserokopii dowodu rejestracyjnego pojazdu; wpływu przejazdu zespołu pojazdów o masie 32t na pogorszenie stanu technicznego dróg, a do ustawowych obowiązków zarządcy drogi należy m.in. przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2020 r., poz. 470, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych). Pod pojęciem "ochrona drogi" należy rozumieć zgodnie z art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu; okoliczności, że wiele dróg pozbawionych jest chodników, a także utwardzonego pobocza, a szerokość jezdni w wielu przypadkach nie jest dostosowana do wymijania dwóch pojazdów ciężarowych, w związku z tym ruch pieszych odbywa się jezdnią co może powodować dodatkowe zagrożenie dla pieszych uczestników ruchu, a do tego nie może dopuścić zarządca drogi; w wielu miejscach szerokość skrajni drogi jest niedostateczna dla pojazdów ciężarowych; ze względu na stan techniczny dróg - odcinkami spękanie nawierzchni, zaniżone pobocza, ostre łuki; braku sprecyzowania celu przejazdów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższy akt odmawiający wydania identyfikatora z dnia z dnia 27 października 2020 r., znak: [...], skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), poprzez brak podjęcia odpowiednich czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, niewykazanie w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności, dających podstawę do wydania decyzji odmownej, w tym przede wszystkim zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a także nie oparcia się na całym materiale dowodowym zebranym w sprawie; - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, a nadto odstępując od utrwalonej praktyki, polegającej na udzielaniu zgód na przejazd pojazdów o rzeczywistej i j dopuszczalnej masie całkowitej większej niż wskazana na znaku drogowym, po ograniczonych znakami B-18 i B-5 odcinkach dróg powiatowych lub gminnych na terenie Powiatu [...]; - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącego do przedstawienia brakujących informacji, które zdaniem organu były niezbędne do wydania - art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na ich dowolnej i arbitralnej interpretacji; -art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu mego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej; - art. 107 § 1 pkt. 7 k.p.a. poprzez brak pouczenia strony o możliwości i sposobie złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego; Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu w całości, wydanie zezwolenia/identyfikatora zgodnie z wnioskiem skarżącego, i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Starosta podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w treści kwestionowanego aktu, podkreślając, że odmawiając wydania zgody na przejazd kierował się obiektywnymi okolicznościami dotyczącymi stanu technicznego infrastruktury technicznej powiatu w postaci dróg oraz obiektów inżynierskich. Ponadto wskazał skarżącemu na braki uniemożliwiające prawidłowe rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony akt został bowiem w ocenie Sądu wydany z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że starosta, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260) jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych z zastrzeżeniem ust. 6 ww. przepisu. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., poz. 1729) m.in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. Jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie powiatu. Zarządzenia starosty w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. (por. Jan P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. - Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, str. 33). Jak wynika z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę Zarządzeniem Nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie w sprawie wydawania identyfikatorów stanowiących zezwolenia na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu [...], Starosta wprowadził identyfikatory zezwalające na wjazd na odcinki dróg powiatowych lub gminnych, ograniczone dla ruchu pojazdów ciężarowych (zakaz wyrażony znakami B-18 lub B-5 z tabliczkami "Nie dotyczy pojazdów za zezwoleniem Starosty") - § 1 Zarządzenia. W § 2 Zarządzenia Starosta określił, że zakaz wjazdu nie dotyczy pojazdów ciężarowych (...) posiadających identyfikator wydany przez upoważnionych pracowników Zarządu Dróg Powiatu (pkt. 1), oraz że tryb i zasady wydawania identyfikatorów określa "Regulamin wydawania identyfikatorów" stanowiący załącznik do nin. Zarządzenia (pkt.2). § 4 tego Regulaminu określa zasady wydawania identyfikatorów. Identyfikator jest wydawany na wniosek posiadacza pojazdu ciężarowego lub osoby zainteresowanej dopuszczeniem jego pojazdu do wjazdu i poruszania się po ograniczonym odcinku drogi powiatowej lub gminnej, na określonej trasie, w określonym czasie i w określonych godzinach. (§ 4 pkt 1). Zgodnie z § 4 pkt 3 Regulaminu, identyfikatory wydaje się na podstawie złożonych wniosków, w przypadkach uzasadnionych koniecznością: 1) nieprzerwanego funkcjonowania instytucji użyteczności publicznej, 2) zachowania procesów technologicznych, 3) obsługi siedzib przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, w szczególności przy przewożeniu ładunków niepodzielnych. Zgodnie z pkt 7 § 4 "decyzje o wydaniu identyfikatora podejmuje upoważniony do tego pracownik zarządu dróg Powiatu, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy drogi, do którego zakresu obowiązków należy sporządzanie opinii w zakresie zasadności wydawania identyfikatorów (zezwoleń), w szczególności Specjalisty ds. obiektów mostowych oraz Inspektora drogowego. Zgodnie z treścią § 4 pkt 8 regulaminu, opinia w zakresie zasadności wydania Identyfikatora sporządzana jest na podstawie dokumentów złożonych przez Wnioskodawcę, uprawdopodobniających spełnienie kryteriów Regulaminu. Przytoczenie powyższych przepisów Regulaminu było niezbędne z uwagi na treść kontrolowanego aktu. Zdaniem bowiem Sądu uzasadnienie kontrolowanego aktu jest wadliwe. Podkreślić należy, że uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, winno spełniać rolę informacyjną, edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Obowiązek uzasadniania aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) wynika właśnie m.in. z kompetencji sądów administracyjnych, które - sprawując kontrolę takich aktów lub czynności, muszą znać motywy, jakimi kierował się organ wydając określony akt lub podejmując czynność. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowy wydania skarżącemu identyfikatora - powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewątpliwie odmowa wydania skarżącemu identyfikatora stanowi akt dotyczący uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa - możliwość uzyskania identyfikatora zezwalającego na wjazd na odcinki dróg powiatowych lub gminnych ograniczone dla ruchu pojazdów ciężarowych, przewiduje wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym Zarządzenie Starosty Nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie w sprawie wydawania identyfikatorów stanowiących zezwolenia na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu [...]. Akt ten określa także szczegółowo warunki uzyskania identyfikatora. W ocenie Sądu, jeżeliby uznać za namiastkę uzasadnienia kontrolowanego aktu wskazane w punktach powody odmowy wydania skarżącemu identyfikatora, to są one na tyle ogólne, że nieweryfikowalne. Skarżący twierdzi mianowicie, że nie jest prawdą, iż brak jest możliwości dojazdu do dróg gminnych bez przejazdu po drogach powiatowych. Podnosi, że dojazd taki istnieje z dróg krajowych. Nadto podnosi, że uzyskiwał już na podobne przejazdy identyfikator od Starosty. Organ wydając więc negatywne rozstrzygnięcie ewidentnie zmienił dotychczasową praktykę. Podniósł, że wypełnił wniosek w podobny sposób, jak poprzedni. Zarzucił, że organ nawet dostrzegając braki wniosku powinien go wezwać do jego uzupełnienia, czego nie uczynił. Nadto uzyskał pozytywną opinię Wójta. Zdaniem Sądu zaskarżony akt uchyla się spod kontroli. Nie sposób bowiem dokonać oceny jego legalności. Z treści powołanego wyżej Regulaminu wydawania identyfikatorów wynika, że powinnością organu było rozważenie zasadności wniosku z uwzględnieniem: - § 4 pkt 3 Regulaminu - skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. Starosta nie ustalił zatem, czy skarżący dokonuje dla tych potrzeb przewozu ładunków niepodzielnych, jednakże podkreślić należy, że przewóz takich ładunków nie stanowi koniecznego warunku uzyskania identyfikatora, z uwagi na użycie zwrotu "w szczególności", - § 4 pkt 7 Regulaminu - Starosta nie odniósł się w żaden sposób do treści opinii zarządcy drogi – Wójta Gminy M - przedłożonej przez skarżącego, jako załącznik do skargi, która jest opinią pozytywną. Nieznane są więc ani motywy pominięcia tej opinii ani motywy jej nieuwzględnienia przez Starostę. Z przepisu tego wynika, że treść opinii zarządcy drogi ma istotne znaczenie dla oceny wniosku o wydanie identyfikatora. Co prawda nie wynika z tego przepisu wiążący jej charakter, niemniej jednak, pozytywna opinia jest niezbędnym elementem podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia w kwestii wydania identyfikatora ubiegającemu się podmiotowi. Zatem organ w uzasadnieniu aktu winien wyjaśnić motywy, dla których pomimo pozytywnej opinii zarządcy drogi nie wydał identyfikatora. Tego w rozpatrywanej sprawie nie uczynił Starosta. - § 4 pkt 8 Regulaminu - wynika z niego, że na podstawie dokumentów złożonych przez skarżącego organ powinien zaopiniować zasadność wydania identyfikatora, a dokumenty te mają uprawdopodobnić spełnienie kryteriów Regulaminu. W aktach administracyjnych znajduje się pozytywna opinia w zakresie zasadności wydawania identyfikatora w przypadku skarżącego. Nadto, z treści formularza wniosku o wydanie identyfikatora wynika, że ubiegający się podmiot miał przedłożyć załączniki w postaci kserokopii dowodu rejestracyjnego pojazdu. Wniosek skarżącego danych takich nie zawiera. Organ natomiast, jako jeden z powodów podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia wskazał właśnie na brak dołączonej do wniosku kserokopii dowodu rejestracyjnego pojazdu. Z jakich jednakże powodów nie wezwał skarżącego o uzupełnienie ustalonych braków wniosku, nie wiadomo. Nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący w przewidzianym do tego trybie uzupełnił braki wniosku, tym bardziej, że jest istotną wadą, gdy ocena zasadności wniosku nie jest przeprowadzana na podstawie wszystkich dokumentów, o których mowa w formularzu wniosku. Z powyższego wynika, że Starosta wydał zaskarżony akt bez przeprowadzenia stosownych czynności i dogłębnej analizy wniosku skarżącego, które w świetle treści Zarządzenia Starosty Nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r. oraz załącznika do tego Zarządzenia w postaci Regulaminu wydawania identyfikatorów obowiązany był przeprowadzić. Na obecnym etapie brak więc podstaw do wyrażania przez Sąd stanowiska, co do zasadności wniosku skarżącego. Nie jest do końca też prawdziwe stwierdzenie Starosty w zaskarżonym akcie, że skarżący nie sprecyzował celów przejazdu skoro we wniosku o wydanie identyfikatora określił - transport drogowy – a z pieczęci odciśniętej na wniosku i dołączonych dokumentów wynika, że prowadzi firmę o działalności gospodarczej zajmującą się transportem drogowym towarów. Irrelewantna jest natomiast podstawa odmowy wydania skarżącemu przedmiotowego identyfikatora – stan techniczny dróg. Skoro po tych samych drogach poruszają się potencjalnie również i inne pojazdy niż tylko skarżącego, to kompletnie pozbawiony racji jest argument Starosty, że tego typu pojazdy, jak skarżącego, stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu. Być może poruszają się po tych drogach za zezwoleniem Starosty także inne tego typu pojazdy o zbliżonym lub takim samym tonażu i gabarytach, jak skarżącego. Tego organ jednakże nie uzasadnił, podobnie, jak kategorycznego stwierdzenia wobec zarzutów skarżącego w tym względzie, że brak jest możliwości dojazdu do dróg gminnych bez przejazdu po drogach powiatowych. Stwierdzenie Starosty w kontrolowanym akcie, że w wielu miejscach szerokość skrajni drogi jest niedostateczna dla pojazdów ciężarowych; ze względu na stan techniczny dróg - odcinkami spękanie nawierzchni, zaniżone pobocza, ostre łuki, jest kompletnie nieweryfikowalne i budzi w dodatku wątpliwości wobec uprzedniego wydania skarżącemu podobnego identyfikatora rok wcześniej – nr [...] z dnia 22 marca 2019 r. (znak: [...]). Organ nie wykazał, że stan dróg uległ zmianie (pogorszeniu) w stosunku do tego, jaki miał miejsce w chwili wydawania poprzedniego identyfikatora. Za uzasadniony wobec tego uznać należało również i zarzut skarżącego, że takie dowolne stanowisko organu w okolicznościach niezmienionego stanu faktycznego i zakresu wnioskowanego zezwolenia, jest nie tylko zmianą przyjętej praktyki orzeczniczej, ale także godzi w zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. W tym kontekście budzi również zastrzeżenia stwierdzenie Starosty, że zezwolenie skarżącemu na przejazd pojazdów ponadtonażowych po odcinkach dróg powiatowych lub gminnych Powiatu [...] spowoduje pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu z uwagi na to, iż wiele dróg pozbawionych jest chodników, a także utwardzonego pobocza, a szerokość jezdni w wielu przypadkach nie jest dostosowana do wymijania dwóch pojazdów ciężarowych, w związku z tym ruch pieszych odbywa się jezdnią co może powodować dodatkowe zagrożenie dla pieszych uczestników ruchu. Skoro poprzednio Starosta wydał skarżącemu identyfikator, to jak zmieniła się w tym, zakresie sytuacja, że obecnie wydanie skarżącemu identyfikatora na przejazd po tych samych drogach, nie jest możliwa, organ nie wykazał. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o wydanie identyfikatora, organ Starosta dokona jego oceny, po uzupełnieniu przez skarżącego wniosku o brakujące dokumenty, z uwzględnieniem stanowiska Sądu co do treści Zarządzenia nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r., oraz Regulaminu wydawania identyfikatorów, oraz uzasadni podjęte rozstrzygnięcie w sposób pełny, szczegółowy i umożliwiający zapoznanie się z jego motywami i stanowiskiem organu. Zgodnie z art. 146 ust. 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Wobec powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) uchylił zaskarżony akt, orzekając, jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.