III SA/Kr 1385/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję (pismo) Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy udzielenia urlopu wypoczynkowego I. uchyla zaskarżoną decyzję (pismo) z dnia [...] 2021 r. i poprzedzającą ją decyzję (pismo) organu I instancji; II. zarządza zwrot skarżącej A. A. od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwoty 100 zł (sto) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją (pismem) z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr [...], Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania A. A. (dalej: skarżąca), od decyzji (pisma) Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2021 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia urlopu wypoczynkowego za 2010 rok, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (pismo). Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca, będąca funkcjonariuszką Komendy Miejskiej Policji wystąpiła raportem z dnia 17 maja 2021 r. do swojego przełożonego właściwego w sprawach osobowych o naliczenie zaległego urlopu wypoczynkowego za czas przebywania przez nią na urlopie wychowawczym w roku 2010. Oświadczyła, że nie udzielono jej urlopu za ten rok. Wskazała, że dniu 15 maja 2021 r. powzięła informację, że wydana została interpretacja radcy prawnego w zakresie tego zagadnienia, skutkiem czego obecnie są naliczane urlopy funkcjonariuszom za czas pobytu na urlopie wychowawczym. Komendant Miejski Policji wystąpił pismem z dnia 24 maja 2021 r. do Komisariatu Policji, w którym A. A. pełniła służbę w roku 2010, o potwierdzenie okresów urlopu wypoczynkowego przyznanego funkcjonariuszce w latach 2009-2011, tj. w czasie przebywania przez nią na urlopie wychowawczym. Komendant Komisariatu Policji poinformował pismem z dnia 25 maja 2021 r., że dokumentacja urlopowa z lat 2009-2011 została zniszczona po upływie okresu archiwizacji. W szczególności dokumentacja urlopowa z 2010 r. została ujęta w Protokole brakowania nr 12 poz.149 z dnia 10 listopada 2016 r. Pracownice Komisariatu, zajmujące się ówcześnie prowadzeniem ewidencji urlopowej oświadczyły, że z uwagi na upływ czasu, nie są w stanie stwierdzić, czy w ewidencji urlopowej skarżącej, wpisano urlop za rok 2010, jak również, czy innym osobom przebywającym wówczas na urlopach wychowawczych, wpisywano urlopy wypoczynkowe. W związku z brakiem dalszych możliwości wyjaśnienia powyższej sprawy, Komendant Miejski Policji udzielił A. A. w pismach: z dnia 14 czerwca 2021r. [...], oraz z dnia 15 lipca 2021 r. [...] w odpowiedzi na jej raport, przedstawiając wyniki podjętych czynności i ustaleń oraz stwierdzając w konkluzji, że nie ma podstaw do potwierdzenia prawa funkcjonariuszki do urlopu wypoczynkowego za rok 2010. Na pismo Komendanta Miejskiego Policji z dnia 15 lipca 2021 r. [...], skarżąca złożyła "Raport Odwołanie od decyzji" datowane na dzień 23 lipca 2021 r., w którym potraktowała pismo jako decyzję administracyjną i sformułowała zarzuty w oparciu o przepisy k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji załatwił sprawę w formie pisma z dnia 25 sierpnia 2021 r. [...]. Odniósł się w nim do stanowiska Komendanta Miejskiego Policji i stwierdził, że organ ten nie zakwestionował co do zasady prawa skarżącej do urlopu wypoczynkowego za czas przebywania na urlopie wychowawczym, a jedynie po wykonaniu czynności wyjaśnił, że brak jakiejkolwiek dokumentacji uniemożliwia zweryfikowanie oświadczeń policjantki oraz danych dotyczących urlopu za ten okres. Na dokumentację taką składają się raporty, podania, grafiki, ewidencja, umowy o urlopy szkolne, które należą do kategorii archiwalnej 162 B-3, przechowywanej przez okres 3 lat. Powyższe reguluje załącznik do zarządzenia nr 10 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 maja 2020 r. w sprawie Jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji (Dz. Urz. KGP z 2020 r. poz. 21). Organ stwierdził ponadto, że w sprawie udzielania urlopów i zwolnień od zajęć służbowych nie stosuje się formy rozkazu personalnego - zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1113, dalej: rozporządzenie MSW). Na decyzję tę (pismo) A. A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając brak stosownego uzasadnienia prawnego, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy i dokonanie oceny w oparciu o zbyt surowe kryteria, bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 107 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, ze kwestia naliczenia urlopu uległa przedawnieniu oraz brak inicjatywy dowodowej w zakresie uzyskania stosownych dokumentów i przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków na okoliczność uzyskania uprawnienia do urlopu oraz ustalenia ile dni urlopu skarżącej przysługuje. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała, że można przesłuchać funkcjonariuszy, którzy w tym samym czasie co skarżąca przebywali na urlopie wychowawczym, co do faktu naliczenia im urlopu wypoczynkowego po powrocie do służby. W aktach osobowych funkcjonariuszy, jak i w ewidencji nadal powinny znajdować się dokumenty, którzy funkcjonariusze i do kiedy przebywali na urlopie wychowawczym. W ten sposób można potwierdzić, że z całą pewnością przed rokiem 2016, żadnemu funkcjonariuszowi nie udzielono urlopu wypoczynkowego za czas urlopu wychowawczego. Komenda Miejska Policji oraz Komenda Wojewódzka Policji w swoich decyzjach nie negują faktu, że urlop za czas urlopu wychowawczego był skarżącej należny. Jednak odmawiają naliczenia tego urlopu z uwagi na brak posiadanej dokumentacji, z której wynikałoby, że z całą pewnością taki urlop nie był skarżącej udzielony, co można ustalić nawet bez posiadanej dokumentacji, gdyż stosowana w tamtym czasie praktyka, nie pozwalała na naliczenie przedmiotowego urlopu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazując, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i winna podlegać odrzuceniu, ponieważ jej przedmiot nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zawartym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zostały w nim zawarte sprawy wynikające ze stosunku podległości i nadrzędności służbowej, a do takich należą wszelkie kwestie związane z udzielaniem urlopów policjantom. Sprawy tego rodzaju zostały wprost wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych w art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Korespondują z tym zapisy rozporządzenia MSW z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, wyłączające formę decyzji administracyjnej w odniesieniu do urlopów policjantów. Analogicznie przepis art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. stanowi, że Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów i jednostek wymienionych w pkt. 1, czyli organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Komendant Wojewódzki Policji wskazał również, że w jego piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r. [...] wskazano co prawda błędnie, jako regulujące sprawę archiwizacji dokumentacji urlopowej w Policji, zarządzenie nr 10 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 maja 2020 r. w sprawie Jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji (Dz. Urz. KGP z 2020 r. poz. 21), jednak obowiązujące uprzednio i właściwe w sprawie przepisy regulowały tę kwestię identycznie. Stosownie bowiem do zarządzenia Nr 93 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji (Dz. Urz. MSWiA z 2008 r. Nr 1 poz. 1), w szczególności wg poz. 16 załącznika do zarządzenia, dokumentacja urlopowa, obejmująca raporty, podania, grafiki, ewidencje, umowy o urlopy szkolne zaliczana była do kategorii 162 B-3 BC Z, z trzyletnim okresem przechowywania. W ocenie organu, skarżąca niewłaściwie interpretuje powyższe zasady, jako uznanie przez organ przedawnienia prawa do urlopu. Tego rodzaju stwierdzenia nie sformułował ani Komendant Miejski Policji, ani Komendant Wojewódzki Policji. Prawo do urlopu wypoczynkowego policjantów wynika z ustawy i ta okoliczność jest bezsporna, natomiast brak dokumentacji powoduje, że nie jest możliwa weryfikacja twierdzeń skarżącej o niewykorzystaniu przez nią urlopu wypoczynkowego za 2010 r. w latach następujących bezpośrednio po zakończeniu urlopu wychowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny, że negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, powinno być wydane przez właściwy organ w formie decyzji (rozkazu personalnego), który w tym zakresie powinien posłużyć się koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej. Taka forma załatwienia sprawy umożliwia kontrolę instancyjną i sądowoadministracyjną, chroni interes społeczny jak i interes strony. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom. W takim przypadku organ zobowiązany jest poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia negatywnych przesłanek do udzielenia urlopu za okres wskazany przez skarżącą, wykazać je w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać argumenty prawne przemawiające za takim załatwieniem sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1934/15, z dnia 24 marca 2010 r. sygn. I OSK 1577/09, z dnia 26 maja 2009 r. sygn. I OSK 761/08, z dnia 10 października 2007 r. sygn. II SA 1719/03, z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. I OSK 509/06 i z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, C. Martysz w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 17-21; B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005, s. 7-23). W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 4/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. P18/03 (OTK-A 2005/6/63) uznał, że jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, iż jest to sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy wskazano właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca wprost nie określił formy rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, formy rozkazu personalnego (decyzji administracyjnej) nie stosuje się jedynie w sprawie udzielania urlopów i zwolnień od zajęć służbowych a nie odmowy udzielenia urlopu lub zwolnienia od zajęć służbowych. Wskazać zatem należy, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr [...] spełnia podstawowe wymogi dla decyzji administracyjnej, a brak pouczenia o środkach zaskarżenia oceny tej nie zmienia. Pismo to zostało wydane przez właściwy organ, wskazuje adresata, którym jest skarżąca, zawiera stanowisko organu, z powołaniem przepisów prawa, co do odmowy udzielenia skarżącej urlopu wypoczynkowego za rok 2010. Podano w nim również uzasadnienie tej odmowy, przywołuje ono wcześniejsze pismo organu pierwszej instancji skierowane do skarżącej, tj. pismo Komendanta Miejskiego Policji z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...], w którym wskazano przyczyny odmowy udzielenia skarżącej urlopu wypoczynkowego za rok 2010. Istotnie, zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między podwładnymi a przełożonymi, dlatego Sąd zbadał dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a., którymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). W tym zakresie wskazać należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza policji jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych, cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, że w stosunkach tych nie występuje równorzędność tworzących je podmiotów. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonemu decyzji m. in. o wyrażeniu zgody na udzielenie urlopu w określonym terminie. Odmowa udzielenia urlopu w określonym terminie pozostaje w wyłącznej gestii przełożonego policjanta i nie podlega kontroli sądowej. Sprawa taka dotyczy organizacji służby, za którą odpowiedzialne są określone organy, którym pozostawiono pełną swobodę w zakresie ustalania terminów udzielania funkcjonariuszom urlopów. W niniejszej sprawie jednak, charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania wniosku funkcjonariuszki o udzielenie urlopu wypoczynkowego, a nie wniosku o udzielenie urlopu wypoczynkowego w określonym terminie, dotyczy zatem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i ma charakter prawnie wiążący, co oznacza, że w tego rodzaju sprawie wpływa na sytuację skarżącej, ustalając jej prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji przeprowadzą wyczerpujące postępowanie dowodowe polegające na przesłuchaniu w charakterze świadków innych funkcjonariuszek pełniących służbę w K, które w 2010 roku, bądź zbliżonym, przebywały na urlopie wychowawczym, celem ustalenia praktyki wówczas stosowanej tj. celem ustalenia czy za okres urlopu wychowawczego został innym funkcjonariuszkom naliczony i udzielony urlop wypoczynkowy po powrocie do pracy po zakończeniu urlopu wychowawczego z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.