III SA/Kr 1389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1 017 zł (jeden tysiąc siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej - A Sp. z o.o. z siedzibą w K (dalej: skarżąca), od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2 227, 70 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy Ć (działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P), bez zezwolenia zarządcy drogi, powierzchnią reklamową o treści "A" w dniach od 4 stycznia 2021 r. do 19 stycznia 2021 r. na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm., dalej: u.d.p.), § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. z 2019 r. poz. 9305, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej: k.p.a.), utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta, orzeczono o ustaleniu i nałożeniu na A Sp. z o.o. z siedzibą w K, kary pieniężnej w kwocie 2 227, 70 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy Ć (działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P), bez zezwolenia zarządcy drogi, powierzchnią reklamową o treści "A", w terminie od 4 stycznia 2021 r. do 19 stycznia 2021 r. W decyzji organ I instancji określił sposób obliczenia kary wskazując liczbę dni zajęcia pasa drogowego (16), zastosowaną stawkę opłaty (3,90 zł / 1 m2) i zajętą powierzchnię pasa drogowego (3,57 m2). Wskazano, że kara winna być wpłacona na wskazany rachunek Zarządu Dróg Miasta K w terminie do 14 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazano, że podczas kontroli ul. Ć w K w dniu 4 stycznia 2021 r., stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez urządzenie reklamowe jednostronne o wymiarach 2,65 m x 1,35 m (całkowita powierzchnia reklamowa: 3,57 m2) zamontowane w gruncie (działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P), bez zezwolenia zarządcy drogi - co udokumentowano sporządzonym protokołem oględzin pasa drogowego oraz na fotografiach wykonanych podczas kontroli. Wymiary tablicy reklamowej ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy urządzenia mierniczego - dalmierz laserowy Leica Disto D810 Touch. Przedmiotowy protokół oględzin pasa drogowego, sporządzono w ramach realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi, polegających na obowiązku ochrony dróg, jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie w trybie i na zasadach przewidzianych w k.p.a. Organ wskazał, że właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest A Sp. z o.o. Natomiast działka nr działka nr [....] obręb [...] j. ewid. P, w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" co oznacza, że stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. Ć. Jest to droga powiatowa, której właścicielem jest Gmina, a władającym Zarząd Dróg Miasta K, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego. Następnie, powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych, organ uznał za zasadne wszczęcie w stosunku do A Sp. z o.o., postępowania administracyjnego w związku z zaistnieniem stanu nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez tablicę reklamową. Organ podkreślił, że na dowód zajęcia pasa drogowego, w świetle art. 75 k.p.a., należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w tym np. materiał dowodowy w postaci zdjęć zawartych w spisanych protokołach oraz wyciąg z Systemu Informacji Przestrzennej, pozwalający na ocenę, iż reklama zajmuje pas drogowy ul. Ć w K. Organ I instancji wskazał, iż na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony w dniu 4 stycznia 2021 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, pismem z dnia 13 stycznia 2021 r., doręczonym skarżącej w dniu 19 stycznia 2021 r. Skarżąca miała możliwość wniesienia ewentualnych wyjaśnień. Skarżącą poinformowano również o konsekwencjach wynikających z dalszego pozostawienia urządzenia bez stosownego zezwolenia. Wskazano również, iż wyrażona w art. 79 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Powyższa zasada została w sprawie zastosowana. Wskazano następnie, iż strona skarżąca skorzystała z możliwości wniesienia wyjaśnień w sprawie pismami z dnia 21 stycznia 2021 r. i 1 lutego 2021 r., informując o usunięciu przedmiotowej tablicy reklamowej. Organ podniósł, że przeprowadzone kontrole ul. Ć wykazały, że urządzenie reklamowe jednostronne będące przedmiotem sprawy, umieszczone było we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 4 stycznia 2021 r. do dnia 19 stycznia 2021 r. i ostatecznie zostało usunięte, co zostało udokumentowane sporządzonymi protokołami z czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na fotografiach wykonanych podczas kontroli. Pismem z dnia 11 lutego 2021 r., poinformowano o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty doręczenia zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie organ wskazał sposób wyliczenia kary, przywołując przepisy ustawy o drogach publicznych oraz prawa miejscowego. W szczególności wskazano, iż na mocy uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/789/19, Rada Miasta ustaliła w § 5 ust. 1 pkt 8 stawkę za zajęcie pasa drogi powiatowej, jaką jest ul. Ć, dla urządzeń reklamowych o powierzchni przekraczającej 1 m2, w wysokości 3,90 zł/dzień/1m2. W przypadku przedmiotowego szyldu o treści "A", jego powierzchnia została obliczona w następujący sposób: 2,65 m x 1,35 m x 1. Wskazano przy tym, iż na podstawie art. 40 ust. 10 ustawy, zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W ocenie organu, strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, czego dowodem jest załączona do akt sprawy dokumentacja geodezyjna, na której oznaczono przebieg pasa drogowego i miejsce zajęcia bez zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zajmujący pas drogowy, niezależnie od przyczyn, nie wystąpił o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał, natomiast umieszczenie urządzenia reklamowego bez zezwolenia zarządcy terenu naruszyło art. 40 ust. 1 ustawy, dlatego w świetle art. 40 ust. 12 ustawy organ był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej w wysokości podanej w decyzji. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, organ zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności określone w art. 189f § 1 pkt 2, ani art. 189f § 2 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła strona skarżąca, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie decyzji w całości albo w części i w tym zakresie wydanie orzeczenia przez organ I instancji co do istoty sprawy. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy brak jest podstaw faktycznych do przyjęcia, że doszło do wejścia w przestrzeń pasa drogowego; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że tablica reklamowa umieszczona jest na dz. nr [...] i wchodzi w przestrzeń pasa drogowego ul. C - podczas gdy w sprawie brak jest jednoznacznych dowodów dla takiego ustalenia; naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej wątpliwości co do stanu faktycznego w postaci faktycznego umiejscowienia tablicy reklamowej. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ I instancji w trakcie postępowania, nie wykonał w sposób prawidłowy i rzetelny obowiązku zgromadzenia dowodów, które pozwoliłyby na usunięcie wątpliwości stwierdzonych przy kontroli pierwszej decyzji wydanej w sprawie. Zgromadzony materiał nadal nie pozwala na stwierdzenie, czy faktycznie doszło do wyjścia tablicy reklamowej poza granicę dz. nr [...], która znajduje się zaraz za dz. nr [...]. Strona skarżąca zwracała organowi uwagę na tę okoliczność w toku postępowania, jednak organ tych poważnych wątpliwości nie usunął. Z załączonej dokumentacji geodezyjnej miejsca rzekomego zajęcia i przebiegu pasa drogowego przy ul. C, nie wynika dokładne umiejscowienie tablicy reklamowej. Dokumentacja geodezyjna nie jest na tyle precyzyjna w mapach i obliczeniach, aby móc jednoznacznie stwierdzić, że tablica została zamontowana na terenie pasa drogowego, a nie w granicy tuż za pasem drogowym, tj. dz. Nr [...] i [...]. Stwierdzenie decyzji, bez dokładnej oceny i weryfikacji linii rozgraniczenia działek z dokładnością do 1 cm jest całkowicie niewiarygodne. Zarzuciła organowi, że nie ustalił, w jakim stopniu tablica wkraczała w pas drogowy, tj. w jakiej odległości znajdowała się od jego granicy ze wskazaniem co do 1 cm. Strona skarżąca podkreśliła, że wyrys z mapy ewidencyjnej, na której oparł się organ I instancji, z uwagi na dużą skalę nie pozwala na stwierdzenie umieszczenia jakichkolwiek elementów z dokładnością co do 1cm. Niejednoznaczność pomiarów może wskazywać na nieprecyzyjne ustalenia, co dowodzi, że przedmiotowy nośnik w ogóle nie zajmuje przestrzeni pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na treść art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, podniosło iż w rozpatrywanej sprawie, kara pieniężna w związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, została nałożona zasadnie i w związku z tym decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy. W opinii organu odwoławczego, w aktach sprawy udokumentowano w sposób prawidłowy, okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz powierzchnię zajęcia pasa, okresu, w którym to nastąpiło (w zakresie objętym zaskarżoną decyzją) oraz podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. Okoliczności te - wbrew twierdzeniom odwołania - nie budzą wątpliwości w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W aktach sprawy znajduje się fragment mapy ewidencyjnej oraz zasadniczej dotyczący ulicy Ć w K, z zaznaczeniem miejsca, w którym zajęto pas drogowy (pomiędzy liniami rozgraniczającymi pas drogowy). W związku z tym nie ulega wątpliwości, iż do umieszczenia przedmiotowej powierzchni reklamowej doszło w obrębie działki nr [...], obręb [...] jedn. ewid. P, zajętej na drogę powiatową - ulicę Ć. Organ podkreślił, iż z dokumentów kartograficznych wynika, iż granica pasa drogowego (działki drogowej) pokrywa się z granicą działki drogowej nr [...] z działkami nr [...] i [...] obr. [...] P. W związku z tym obiekty tablica reklamowa znajdująca się zaraz za chodnikiem i oznaczeniem ulic, położona jest już w pasie drogowym. Organ wskazał, iż także powierzchnia pasa drogowego, który został zajęty, wynika z akt sprawy. W protokołach z kontroli zajęcia pasa drogowego wskazano na dokładne wymiary powierzchni reklamowej (2,65 m x 1,35 m x 1 = 3,57 m2), organ I instancji podał również w jaki sposób nastąpił pomiar (laserowe urządzenie pomiarowe). W opinii Kolegium, biorąc pod uwagę podany sposób pomiaru brak było podstaw, aby kwestionować podane wyżej wymiary urządzenia i miejsce lokalizacji tablicy reklamowej. Innego położenia przedmiotowej tablicy, jak też dowodów na okoliczność innego położenia ww. nośnika, skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła. Zatem wyrażone w odwołaniu wątpliwości co do dokładności pomiarów dokonanych przez organ, są zupełnie dowolne i jako takie nie zasługują na uwzględnienie. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o określone, jeszcze inne dowody, niż umieszczone w aktach sprawy, na kwestionowaną przez skarżącą okoliczność. Strona skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów na okoliczność przeciwną, natomiast jej spekulacje o możliwości umiejscowienia nośnika reklamowego poza pasem drogowym mają charakter ogólny i skonstruowane są w oparciu o fakt zbliżenia miejsca położenia tablicy do granicy dz. [...] z dz. nr [...] i [...]. Z tego jednak faktu nie można skutecznie wywodzić, że tablica reklamowa nie znajduje się w pasie drogowym, wobec załączonych do akt map - w tym mapy zasadniczej w skali 1:500 z wrysowaną granicą pasa drogowego oraz zaznaczeniem miejsca lokalizacji tablicy na działce i dokumentacji fotograficznej. Zatem zarzut dokonania przez organ I instancji błędnych ustaleń faktycznych i oparte o niego twierdzenie o naruszeniu art. 7, art., 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., nie zasługują na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, iż kara została nałożona na właściwy podmiot. W opinii Kolegium o tym, na jaki podmiot powinna być nałożona kara, świadczy w rozpatrywanej sprawie to, że reklama informuje o działalności, którą prowadzi A Sp. z o.o. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, należy podnieść, iż skoro reklama informuje o działalności, którą prowadzi, a jednocześnie reklama znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca prowadzenia działalności, to należy uznać za ustalony fakt, iż reklama została umieszczona w przedmiotowym miejscu przez stronę skarżącą (na jej zlecenie). Urządzenie zostało bowiem umieszczone w jej interesie i to ona była i jest zainteresowana w tym, aby działalność, której urządzenie dotyczy, była jak najbardziej rozreklamowana - a zatem czerpie z tego tytułu korzyści. Zdaniem organu, brak jest także podstaw do rozważania zastosowania art. 81a k.p.a., gdyż w opinii Kolegium, w sprawie nie występują wątpliwości co do stanu faktycznego (do stwierdzenia ich zaistnienia nie wystarcza jedynie to, że skarżąca zakwestionowała określone okoliczności stanu faktycznego). Kolegium wskazało, iż w aktach sprawy udokumentowano również przyjęty w decyzji okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ przyjął zasadnie jako początkową datę okresu, za który należy w niniejszej sprawie naliczyć karę, dzień 4 stycznia 2021 r., gdyż jest to pierwszy, wykazany za pomocą dowodów, dzień zajmowania pasa drogowego przez przedmiotową reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi (protokół z kontroli pasa drogowego z załączonym zdjęciem reklamy na ul. Ć w K). Także koniec tego okresu został prawidłowo wykazany (19 stycznia 2021 r. - protokół z kontroli pasa drogowego z załączonym zdjęciem datowanym na ten dzień). O nieprzerwanym pozostawaniu obiektu w pasie drogowym w okresie od 4 stycznia 2021 r. do 19 stycznia 2021 r. świadczyć mogą protokoły z kontroli pasa drogowego z dni (oprócz początkowych i końcowych dni powyższego okresu: 7, 11, 13 i 15 stycznia 2021 r.) - w czasie których stwierdzano, iż obiekt ten pozostaje w przedmiotowym miejscu, w pasie drogowym. W dniu 22 stycznia 2021 r. stwierdzono natomiast, że urządzenie reklamowe zostało usunięte. Zatem prawidłowo wskazano 16 jako liczbę dni, w których pas drogowy był zajmowany. Kolegium zwróciło także uwagę, że zgodnie ze wskazanym już wyżej art. 40 ust. 13 ustawy, termin uiszczenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. Taki też zapis znalazł się w zaskarżonej decyzji (chociaż jednocześnie można wskazać, iż informację w tym zakresie należało raczej umieścić, w innej niż sentencja części decyzji, gdyż termin ten wynika wprost z ustawy - niemniej jednak nie jest to błąd przemawiający za uchyleniem rozstrzygnięcia). Zdaniem kolegium, organ I instancji wyjaśnił także sposób obliczenia kary pieniężnej, stosując jednocześnie prawidłową wysokość stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego. Należy wskazać, iż na mocy uchwały nr XXX/789/19 z dnia 5 grudnia 2019 r., Rada Miasta ustaliła w § 5 ust. 1 pkt 8 stawkę za zajęcie pasa drogi powiatowej, jaką jest ul C dla urządzeń reklamowych o powierzchni przekraczającej 1 m2 stawkę w wysokości 3,90 zł/1 m2/dzień. Taką też stawkę zasadnie zastosował organ I instancji, co wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym kwota kary w wysokości 2.227,70 zł jest prawidłowa (16 dni x 3,90 zł x 3,57 m2 x 10). Zdaniem Kolegium, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wykazane materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z całością materiału dowodowego i przedłożenia wyjaśnień i wniosków w sprawie. Kolegium wskazało, że treść przepisu 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie budzi wątpliwości. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to, jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Kolegium nie stwierdziło, aby istniały podstawy do odstąpienia od zastosowania kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie. Strona skarżąca w toku postępowania nie wskazywała na okoliczności, które uzasadniałyby rozważanie zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. i które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę do rozważań w tym zakresie. Należy jednak zauważyć, iż organ I instancji odniósł się do treści powyższego przepisu i dokonał oceny przesłanek do jego zastosowania. Kolegium w całości podziela stanowisko organu I instancji. Podkreślić zatem w szczególności należy to, iż pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej, a także to, że bez zezwolenia został zajęty przez profesjonalny podmiot gospodarczy. Wpływa to niewątpliwie na wagę dokonanego naruszenia prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła strona skarżąca spółka A sp. z o.o. z siedzibą w K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinna wchodzić opinia biegłego geodety na okoliczność ustalenia, czy szyld reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego, skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 40 ust. 12 pkt. 1 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy szyld reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. Ć nie znajdował się w granicach pasa drogowego; Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania ze skargi, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W ocenie strony skarżącej decyzja jest wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazała, że organ odwoławczy, w sposób nieuzasadniony powielił argumenty organu l instancji w zakresie umieszczenia przedmiotowej powierzchni reklamowej w obrębie działki nr [...], obręb [...] jedn. ewid. P oraz określenia powierzchni pasa drogowego, i oparł się jedynie na dołączonej do akt sprawy dokumentacji kartograficznej, która była przedmiotem jednego z zarzutów skarżącej w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Strona skarżąca w toku postępowania przed organem l instancji podnosiła, iż wątpliwym jest stwierdzenie zajęcia pasa drogowego w kontekście zbliżenia położenia tablicy reklamowej do granicy działki ewidencyjnej o nr [...] z działką o numerze ewid. [...] oraz [...], na dowód czego przedstawiła dokumentację fotograficzną oraz mapę zasadniczą w skali 1:500 z wrysowaną granicą pasa drogowego i zaznaczeniem miejsca lokalizacji tablicy na działce. W ocenie strony skarżącej, analiza która wskazywałaby na umiejscowienie szyldu reklamowego, powinna zostać dokonana z należytą starannością, czego nie poczyniono w toku postępowania administracyjnego przed organem i instancji. W niniejszej sprawie organ l instancji zaniechał podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinna wchodzić opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego, ustalenie że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, było pozbawione podstaw prawnych. Jedynie opinia biegłego geodety, wykonana zgodnie ze sztuką, pozwoliłaby na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy nośnik reklamowy kwestionowany przez organ, znajduje się w pasie drogowym, a tym samym, czy powinna zostać nałożona kara pieniężna, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.d. Tymczasem organ l instancji poprzestał na uznaniu, iż wystarczającym dowodem w sprawie są dokumenty kartograficzne, niepoddane opinii profesjonalisty. W ocenie strony skarżącej, wyrys z mapy ewidencyjnej, na której oparł się organ l instancji, z uwagi na jej dużą skalę, nie pozwala na stwierdzenie umieszczenia jakichkolwiek elementów z dokładnością co do 1 cm, i nie może stanowić wystarczającego dowodu, że reklama umieszczona w gruncie znajduje się w pasie drogowym. Niejednoznaczność pomiarów może wskazywać na nieprecyzyjne ustalenia, co dowodzi, że przedmiotowy nośnik w ogóle nie zajmuje przestrzeni pasa drogowego. Zdaniem strony skarżącej, w rozpatrywaniu sprawy doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § l k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinna wchodzić opinia biegłego geodety na okoliczność ustalenia, czy szyld reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego, skutkiem czego, ustalenie że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, było pozbawione podstaw faktycznych. Organ zdecydował o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, w której waga naruszenia była znikoma, a strona skarżąca zaprzestała naruszenia, co uzasadniało powinność organu do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej oraz poprzestaniu na pouczeniu. Tymczasem organ l instancji nie wziął pod uwagę faktu usunięcia jednostronnego szyldu reklamowego przez skarżącą w wyniku zawiadomienia o wszczętym postępowaniu administracyjnym, oraz znikomego a nawet braku naruszenia, w sytuacji, w której zamontowanie szyldu nie powodowało utrudnień w ruchu pieszych ani nie było długotrwałe. Tym samym organ l instancji naruszył zasadę wyrażoną w art. 189f par. 1 pkt. 1 k.p.a. nadużywając swych kompetencji i dokonując niesłusznego wymierzenia kary pieniężnej na stronę. W ocenie strony skarżącej, organ l instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości granicy pasa drogowego, jak również nie dokonał analizy, czy szyld reklamowy należący do strony skarżącej, znajduje się w tych granicach, a zatem czy istnieje podstawa do nałożenia kary pieniężnej. W odpowiedzi organ II instancji, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych: 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Poza sporem stron postępowania sądowoadministracyjnego, pozostaje okoliczność, że skarżąca zamontowała reklamę w miejscu uwidocznionym na sporządzonej dokumentacji fotograficznej oraz nie uzyskała zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Skarżąca nie zakwestionowała również ustalenia organów, zgodnie z którym reklama była umieszczona na gruncie w dniach od 4 stycznia 2021 r. do 19 stycznia 2021 r. Spornym jest natomiast, czy zostały spełnione warunki ustawowe do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca zarzuciła, że organy nie wykazały zajęcia pasa drogowego na cele związane z eksponowaniem reklamy. Zarzut ten w ocenie Sądu jest uzasadniony. Wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, musi zostać poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd "że skoro kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego jest wielokrotnością opłaty należnej za zgodne z uzyskanym zezwoleniem zajęcie pasa drogowego, to na organie, który prowadzi postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ciąży obowiązek bezwzględnego ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. III SA/Łd 967/15, LEX nr 1946110). Organ II instancji swe ustalenie, że nastąpiło zajęcie pas drogowego, uzasadnił tym, że w aktach sprawy znajduje się fragment mapy ewidencyjnej oraz zasadniczej dotyczący ulicy Ć w K z zaznaczeniem miejsca, w którym zajęto pas drogowy, a nadto wskazał, że z dokumentów kartograficznych wynika, iż granica pasa drogowego pokrywa się z granicą działki drogowej nr [...] z działkami nr [...] i [...]. Z kolei organ I instancji ustalił, że działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków jest oznaczona symbolem "dr" i stanowi pas drogi publicznej, jaką jest ul. Ć. Wynika z tego, że w ocenie organu I instancji działkę ewidencyjną określoną w ewidencji gruntów i budynków jako użytek drogowy, należy utożsamiać z pasem drogi publicznej. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że organ ten nie prowadził jakichkolwiek dodatkowych czynności, których celem byłoby zweryfikowanie tego, czy powierzchnia działki ewidencyjnej pokrywa się z powierzchnią pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się wprost do tej argumentacji organu I instancji. Równocześnie uzasadnienie decyzji organu II instancji w tej mierze jest na tyle ogólnikowe, że nasuwają się wątpliwości na podstawie jakich okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że o pokrywaniu się powierzchni pasa drogowego z powierzchnią działki ewidencyjnej oznaczonej symbolem "dr", świadczy treść dokumentów kartograficznych. W aktach sprawy znajduje się kopia mapy ewidencyjnej oraz kopia mapy zasadniczej. Na tych kopiach naniesiono odręcznie linie koloru pomarańczowego, które zgodnie z także odręcznie napisaną legendą, mają odzwierciedlać granicę pasa drogowego ul. Ć (dz. nr [...] obr. [...] P). Linie naniesiono posługując się zakreślaczem w sposób odbiegający od standardów właściwych dla dokumentacji geodezyjnej. Z treści mapy i pozostałych dokumentów z akt sprawy nie wynika kto i na podstawie jakich danych dokonał wskazanych naniesień na kopię mapy ewidencyjnej i zasadniczej. Dodatkowo pracownik organu I instancji dokonał potwierdzenia wymienionych kopii za zgodność z oryginałem. Brak jest podstaw do przyjęcia, że dla ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego wystarczające jest odwołanie się do przebiegu granicy działki ewidencyjnej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr". Także na podstawie faktu, że na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej zaznaczono przebieg pasa drogowego, przy równoczesnym braku jakiegokolwiek wskazania na podstawie jakich danych poczyniono tego rodzaju ustalenie, nie można wnioskować o zasięgu przestrzennym pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej. Uwzględniając zaś funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., sygn. I OSK 434/13, LEX nr 1421790). Istotnym jest, iż zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., karę pieniężną wymierza się za zajęcie pasa drogowego a nie za zajęcie działki ewidencyjnej określonej w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy o nazwie "drogi". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "dokumentem na podstawie którego organy powinny dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości jest książka drogi" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. III SA/Kr 669/20, LEX nr 3103994). Zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r., nr 67, poz. 582) dla dróg publicznych jest prowadzona ewidencja dróg (§ 1 rozporządzenia). W myśl § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ewidencja obejmuje książkę drogi, której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Książkę drogi prowadzi właściwy zarządca drogi oddzielnie dla każdego odcinka drogi (§ 10 rozporządzenia). W rozporządzeniu określono wzór książki drogi. Istotnym jest, iż w kolumnie 35 – pas drogowy podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, w formie zapisu S oraz P, gdzie S oznacza szerokość pasa drogowego, odpowiednio dla strony prawej i lewej; szerokość ta powinna wynikać z odpowiednich danych wpisanych w kolumnach 6 - 30 oraz 32, 33 i 34, natomiast P oznacza powierzchnię pasa drogowego dla odcinka drogi między przekrojami charakterystycznymi. W ocenie Sądu słusznym jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym "(...) aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 885/18, Lex 2627250). Zgodzić się także należy ze stwierdzeniem, że "kształt i wymiary pasa drogowego należą do okoliczności o podstawowym znaczeniu w postępowaniu dotyczącym samowolnego zajęcia pasa drogowego. Konieczne jest więc wykazanie - i to urzędowym dokumentem geodezyjnym - granic pasa drogowego i położenia przedmiotowego szyldu reklamowego względem tych granic z równoczesnym odniesieniem granic pasa drogowego na gruncie, na którym do zajęcia doszło, poprzez stabilizację odpowiednimi znakami i uwidocznienie ich zasięgu na zdjęciach, jako dowodach uzupełniających" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. III SA/Kr 669/20, LEX nr 3103994). Dopiero prawidłowe ustalenie przebiegu granic pasa drogowego, umożliwia zweryfikowanie czy umieszczona na gruncie reklama zajmuje część tego pasa, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Jednakże ustalenie miejsca położenia reklamy także wymaga precyzyjnych ustaleń. Zgromadzony w sprawie przez organy materiał dowodowy, nie daje podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że reklama znajdowała się nie tylko w pasie drogowym ale także w granicach działki ewidencyjnej nr [...], gdzie ta ostatnia okoliczność mogłaby mieć znaczenie w przypadku pokrywania się zakresu przestrzennego pasa drogowego z działką ewidencyjną oznaczoną jako użytek drogowy. Za niewystarczające należy uznać samo wskazanie na kopiach map miejsca gdzie w ocenie organów znajdowała się reklama. Na marginesie wskazać należy, że to wskazanie nastąpiło w sposób nieprecyzyjny. Organy przyjęły, że szerokość reklamy wynosi 2,65 m. Natomiast na kopii mapy zasadniczej zaznaczono linię o długości około 6,5 mm, która zgodnie ze skalą mapy, odpowiadałaby długości przekraczającej 3 m. Z kolei odnośnie kopii mapy ewidencyjnej naniesiono linię wynoszącą około 4 mm, która zgodnie ze skalą mapy odpowiadałaby długości około 4 m. Konieczność dokonania precyzyjnych ustaleń tym bardziej jest wskazana, jeżeli uwzględni się okoliczność, że z ustaleń organu I instancji, zaakceptowanych przez organ II instancji, zdaje się wynikać, że jeden z boków reklamy został umieszczony w granicy przebiegającej pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...]. Brak jest zatem w aktach sprawy jakichkolwiek danych, które umożliwiałyby weryfikację ustalenia, że reklamę umieszczono na działce ewidencyjnej nr [...]. Z pewnością weryfikacji tej nie umożliwia zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, wykazanie zajęcia pasa drogowego obciąża organy administracyjne, nie można zatem na stronę postępowania przerzucać obowiązku wykazania okoliczności przeciwnej. Dodatkowo wskazać należy, że uwadze organu II instancji umknęła okoliczność, że kopie mapy zasadniczej i ewidencyjnej (k. 1 i 2 akt postępowania administracyjnego), zostały wykonane w dniu 29 kwietnia 2021 r. a potwierdzone za zgodność z oryginałem w dniu 26 maja 2021 r., co wynika z ich treści, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana w dniu 27 kwietnia 2021 r.. Zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.. Skarżąca została pozbawiona uprawnienia do zapoznania się z tą częścią materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Wadliwości tej nie sanuje przeprowadzenie dowodu przez organ II instancji, skoro pozbawiłoby to skarżącą prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje administracyjne (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, Wolters Kluwer, wyd. 8, str. 456). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że "nieprawidłowa jest praktyka przeprowadzania uzupełniających dowodów dopiero po wydaniu decyzji i po jej zaskarżeniu przez stronę. Narusza to bowiem prawa strony do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego ma dojść do wydania decyzji, wynikające zwłaszcza z przepisów art. 10 § 1, art. 79 i 81 k.p.a. Naruszenie tych podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji prowadzi z reguły do uchylenia zaskarżonej przez stronę decyzji, gdyż tego rodzaju naruszenia zawsze mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 1988 r., sygn. IV SA 806/87, ONSA 1988/1/24). Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny precyzyjnie ustalić przebieg pasa drogowego i usytuowania reklamy na gruncie celem ustalenia, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżącą. W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.