III SA/Kr 1391/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. reprezentowanej przez opiekuna prawnego M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu 22 grudnia 2010 r. zostało złożone w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej Zaświadczenie lekarskie lekarza psychiatry z dnia 22 listopada 2010 r. odnośnie J. S. "na wykonanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osoby z zaburzeniami psychicznymi" w terminie od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r. (k. 5). W dniu 15 lutego 2011 r. M. B. będąca opiekunem prawnym córki J. S. (lat 42) oświadczyła, że rezygnuje z pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania od stycznia 2011 r., gdyż pobyt wraz z zakresem usług w Środowiskowym Domu Samopomocy są wystarczające (k. 1 i k. 2 akt adm.). Pismem z dnia 11 maja 2011 r. M. B., działając imieniem córki J. S., zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej "o objęcie pomocą w formie usług psychiatrycznych w domu" J. S. podając, że córka mieszka sama, a ona przychodzi do niej rano i wieczorem i zdarza się, że zastaje córkę nieprzytomną lub leżącą na podłodze, z której nie może wstać i z tego względu "konieczne byłoby, aby ktoś z pracowników w ramach usług miał ją pod opieką". Podała w piśmie, że obecnie czyni starania o umieszczenie córki w zakładzie opiekuńczym, gdyż córka "wymaga całodobowej opieki" (k. 10 akt adm.). Z wywiadu dotyczącego J. S. - jako osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej (k. 15 – 17 akt adm.) - wynika, że proponuje się "udzielenie pomocy jak w planie - dołącza się pozytywną opinię Zespołu Wspierająco – aktywizującego", że do MOPS wpłynęła prośba o specjalistyczne usługi i skierowanie do ŚDS, że do 31 grudnia 2010 r. podopieczna miała przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, które spełniały swoją funkcję, ale obecnie ma przyznany również ŚDŚ do 31 maja 2012 r. i niecelowe są usługi opiekuńcze w domu, albowiem świadczone są w godzinach pobytu w Środowiskowym Domu Samopomocy (w godzinach pracy tego ŚDS). Decyzją z dnia [...] 2011 r., wydaną na podstawie art. 51 a ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej skierował J. S. do Środowiskowego Domu Samopomocy dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi przy ul. A, na okres 1 roku licząc od dnia przyjęcia do ŚDS. Decyzję tę opiekun prawny otrzymał w dniu 17 czerwca 2011 r. (k. 21 i 22 akt adm.). Będącą przedmiotem niniejszego postępowania decyzją Nr [...] z dnia [...] 2011 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej odmówił przyznania J. S. pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonych w miejscu zamieszkania przez Środowiskowy Dom Samopomocy dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi przy ul. A. Decyzję oparto o przepis art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 1 – 4, art. 96 ust. 1 - 2 , art. 104 ust. 4 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Na uzasadnienie podano, że z uwagi na objęcie J. S. pomocą w formie pobytu w Środowiskowym Domu Samopomocy, który świadczy usługi zlecone przez lekarza, nie występuje konieczność objęcia jej dodatkową pomocą w formie usług specjalistycznych w miejscu zamieszkania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji opiekun prawny J. S. zarzuciła, że ustawa o pomocy społecznej traktuje odrębnie świadczenia realizowane w Środowiskowym Domu Samopomocy od poniedziałku do piątku w godzinach pracy tego domu od specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonych w miejscu zamieszkania, które są świadczone w środowisku domowym w zależności od potrzeb. Zarzuciła również, że organ wydający decyzję nie przeprowadził żadnego postępowania w zakresie ustalenia czy strona spełnia przesłanki do przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych (czy są potrzebne). Podniosła, że ustawa nie zabrania przyznania jednej osobie kilku świadczeń z pomocy społecznej, a w pewnych okolicznościach związanych ze stanem zdrowia, sytuacją rodzinną i innymi czynnikami zewnętrznymi skumulowanie tych świadczeń byłoby konieczne i celowe, co ma miejsce w tym przypadku, a na co wskazuje załączona opinia psychologiczna. Podkreśliła przy tym, że podopieczna jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, a więc wymaga pomocy nie tylko w postaci pobytu w Środowiskowym Domu Samopomocy, ale i dodatkowych świadczeń w miejscu zamieszkania w soboty, niedziele i w godzinach wieczornych. Zaznaczyła także, że ustawa wskazuje powody odmowy przyznania świadczeń pomocy społecznej, do których nie należy odmowa przyznania z uwagi na przyznane już inne świadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 września 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 50 i art. 51 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji zawarto informację, że w piśmie przewodnim organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 18 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi jest zadaniem realizowanym przez gminę, ale zleconym i należącym do zakresu administracji rządowej i dlatego gmina nie posiada środków na realizację tego zadania, a Wojewoda odmawia przyznania dotacji na usługi świadczone w miejscu zamieszkania dla osób, którym jednocześnie przyznano usługi świadczone w ośrodku wsparcia, tak jak w tym przypadku. Podano, że art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę i takie ustalenia zostały przekazane organowi I instancji. Na uzasadnienie zajętego stanowiska Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko organu I instancji uznając, że z odwołania nie wynika, aby strona chciała zrezygnować z pobytu w Środowiskowym Domu Samopomocy, a jedynie wnosi o przyznanie jej usług w miejscu zamieszkania dodatkowo, co nie jest możliwe, gdyż wiązałoby się z objęciem strony całodzienną opieką. Podkreślono, że usługi opiekuńcze ze swej istoty nie mogą trwać przez cały dzień czy dobę, gdyż tego rodzaju usługi świadczy dom opieki społecznej, który przysługuje wówczas, gdy usługi opiekuńcze są niewystarczające. Nadto Kolegium stwierdziło, że jak wynika z zaświadczenia lekarskiego, podopieczna jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, a zatem opiekun prawny powinien rozważyć wniosek o umieszczenie strony w domu pomocy społecznej lub w mieszkaniu chronionym, o ile na ten ostatni pozwoli stan zdrowia strony. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się opiekun prawny, który w skardze podtrzymał zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu zarzucając także, że rozstrzygnięcia dokonano w oparciu o wytyczne Wojewody, które nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Podniesiono, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy i nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Pokreślono, że niezdolność do samodzielnej egzystencji może mieć różne natężenie, a świadczenia w miejscu zamieszkania to zaledwie kilka godzin tygodniowo, a więc nie oznacza to objęcia strony opieką całodzienną czy całodobową, jak jest to w przypadku umieszczenia w domu pomocy społecznej. W skardze zaznaczono, że organy obu instancji nie wyjaśniły, czy istnieją przesłanki zawarte w art. 50 ustawy o pomocy społecznej, a rozważały zaistnienie przesłanek z art. 51 tej ustawy w sytuacji, gdy strona już otrzymała świadczenie przewidziane w tym przepisie. W skardze zaznaczono, że "nadrzędnym obowiązkiem państwa jest pozostawienie jak najdłużej chorego w jego naturalnym środowisku, zgodnie z zasadami psychiatrii środowiskowej. W aspekcie humanitarnym i moralnym jest to dla człowieka najkorzystniejsze rozwiązanie. Jeżeli można zabezpieczyć i uruchomić dostępne formy wspierania, należy to z całą pewnością robić. DPS, ZOL-e są rozwiązaniem ostatecznym, kiedy wszystkie formy i systemy środowiskowego wsparcia są nieskuteczne". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. Sąd stwierdza, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, takich jak specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w ośrodku wsparcia, które zostały przyznane J. S. decyzją z dnia [...] 2011 r., jak i specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczone w miejscu zamieszkania, których dodatkowo domaga się strona skarżąca, reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). W szczególności art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 i art. 51a ust. 1 tej ustawy stanowią: "Art. 50. 1. Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. 4. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym." "Art. 51. 1. Osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia." "Art. 51a. 1. Ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi są: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zwanych dalej "uczestnikami", które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej." Z treści wyżej przytoczonych przepisów wynika, że - zdaniem Sądu - ma rację strona skarżąca wskazując, iż ustawa o pomocy społecznej traktuje odrębnie świadczenia realizowane w Środowiskowym Domu Samopomocy od specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonych w miejscu zamieszkania, w środowisku domowym. Ma też rację strona skarżąca podając, że ustawa o pomocy społecznej nie zabrania przyznania jednej osobie kilku świadczeń z pomocy społecznej i istotnie skumulowanie tych świadczeń w pewnych okolicznościach (jak wskazuje to strona skarżąca związanych ze stanem zdrowia, sytuacją rodzinną i innymi czynnikami) mogłoby być celowe. Powoduje to z kolei przyznanie racji stronie skarżącej, iż ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje przyznanego już jednego świadczenia jako powodu odmowy przyznania innego świadczenia z pomocy społecznej. Nie sposób też – zdaniem Sądu - nie podzielić stanowiska zawartego w skardze, że organy wydające decyzję nie przeprowadziły żadnego postępowania w zakresie ustalenia czy strona spełnia przesłanki do przyznania dodatkowych specjalistycznych usług opiekuńczych (czy są potrzebne). Sąd nadto zwraca uwagę, że brak jest w aktach "pozytywnej opinii Zespołu Wspierająco – Aktywizującego", o której mowa jest w wywiadzie na k. 15 – 17 akt administracyjnych, a która ma stanowić załącznik do tego wywiadu. Sąd zauważa także, że w aktach sprawy brak jest opinii psychologicznej stanowiącej według treści odwołania załącznik do niego. Nie wiadomo więc, czy dokumenty te nie były dołączone, czy też z niewiadomych powodów zostały z akt usunięte. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.. Przed wydaniem decyzji organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego i nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, do czego był zobowiązany. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla sprawy. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Przyznając rację stronie skarżącej w zakresie nie wyjaśnienia istoty sprawy Sąd poleca organom administracyjnym uzupełnienie materiału dowodowego i wyjaśnienie kwestii celowości przyznania dodatkowych specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych J. S. w środowisku domowym. Sąd zauważa, że organy pomocy społecznej przy przyznawaniu świadczeń kierują się wszystkimi zasadami ogólnymi ich przyznawania przewidzianymi w przepisach ustawy. Nie jest więc wykluczona odmowa przyznania takiego dodatkowego świadczenia stronie skarżącej z powodu nie tylko jego niecelowości, ale z powodu ograniczonych środków, którymi organy dysponują. Jednakże kwestie te powinny być dokładnie wyjaśnione i właściwie uzasadnione, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi: "Art. 107. § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Nie przesądzając więc zasadności złożonego wniosku w niniejszej sprawie Sąd poleca pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza dokonanie wnikliwych ustaleń jakiej pomocy wymaga skarżąca. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a zwłaszcza z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania zawartych w K.p.a. Z tego względu Sąd, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.