III SA/Kr 1397/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 lipca 2023 r., SKO.ŚR/4111/471/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej M. C. 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 8 marca 2022 r. Burmistrz Miasta K. odmówił skarżącej (M. C.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Przyczyną odmowy wnioskowanego świadczenia był brak spełnienia przesłanki, o której w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390), dalej określanej jako: "u.ś.r." Matka skarżącej orzeczeniem z 28 marca 2011 r., w wieku 81 lat, została zaliczona do stopnia niepełnosprawności znacznego, ze stwierdzeniem, że się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datował się na 29 czerwca 2004 r. Zaistniała nadto negatywna przesłanka z art. 17 ust.5 pkt 1b u.ś.r. Skarżąca, decyzją z 1 października 2014 r., miała bowiem ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, a na wezwanie organu nie dokonała wyboru jednego ze świadczeń pozostających w zbiegu. W odwołaniu skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 37 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 3 lipca 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 orzeczono, że w zakresie, w jakim art. 17 ust.1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, był niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. W związku z tym, ustalenie daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej, nie mogło stanowić przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium dodawało, że mimo błędnego uzasadnienia, decyzja organu I instancji była prawidłowa, gdyż w sprawie brak było związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z pracy, a koniecznością opieki skarżącej nad matką. Ze zgromadzonego materiału wynikało, że matka skarżącej ma 92 lata i jest osobą przewlekle chorą. Skarżąca opiekuje się matką podaje i przygotowuje posiłki, zawozi matkę do lekarza, wykupuje lekarstwa, pomaga przy kąpieli, dba o zachowanie higieny osobistej. Skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z zatrudnienia w 1991 r., kiedy to przeszła na zasiłek macierzyński, a następnie na wychowawczy. W 1995 r. urodziła drugie dziecko. Od 2003 r. przez 10 lat sprawowała opiekę nad niepełnosprawną teściową. Kolegium wskazywało, że rezygnacja skarżącej z zatrudnienia miała miejsce 20 lat wcześniej, niż okoliczność konieczności zapewnienia jej matce wsparcia i opieki. Z akt sprawy nie wynika też, aby w rozsądnie przyjętym okresie czasu w przeszłości miały miejsce okoliczności świadczące o tym, że skarżąca rezygnowała z jakiegokolwiek zatrudnienia w celu opieki nad znacząco niepełnosprawną matką. Skarżąca wykazała się tak epizodycznym okresem zatrudnienia, że należało uznać, że nie podejmowała ona zatrudnienia z innych przyczyn niż konieczność opieki nad matką. Kolegium podało, że nie neguje faktu, że skarżąca ze względu na schorzenia i niepełnosprawność powinna w miarę możności mieć stałą opiekę, i pomoc w czynnościach dnia codziennego takich jak: przygotowanie posiłków, robienie zakupów, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich. Jednak do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych przez nią można zaliczyć przygotowywanie lekarstw, pomoc w utrzymaniu higieny. Natomiast takie czynności jak: przygotowywanie posiłków, wykupywanie lekarstw, zapewnienie transportu do lekarzy, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można więc przyjąć, że skarżąca stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, zatem nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która ma być trwała. Tym samym na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można przyjąć, że skarżąca stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, a to oznacza, że nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która jak już wcześniej wspomniano ma być trwała. Zdaniem Kolegium skarżąca byłaby wstanie podjąć zatrudnienie choćby na 1/2 etatu. Powyższe oczywiście nie oznaczało, że było to łatwe. Na gruncie niniejszej sprawy uwzględnić należało także okoliczności, że mąż skarżącej nie pracował. W wyjaśnieniach skarżąca nie przedstawiła żadnych obiektywnych okoliczność uniemożlwiający włączenie się męża w opiekę nad jej matką. W ocenie Kolegium dwójka dorosłych ludzi winna być wstanie tak się zorganizować, aby zapewnić opiekę matce i pogodzić tę opiekę z pracą bez konieczności rezygnacji kogokolwiek z zatrudnienia, co oczywiście nie oznacza, że to będzie łatwe. Ponadto, w zakresie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przeprowadzone postępowanie wykazało, że zachodzą przesłanki uniemożliwiające uwzględnienie wniosku skarżącej i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zasiłek dla opiekuna to nie jedyna przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego Kolegium nie podjęło działań zmierzających do wyeliminowania ww. zasiłku dla opiekuna z obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1. prawa materialnego przez: a. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez: – niezasadne uznanie, że nie jest ona uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, – niezasadne uznanie, że nie jest ona uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką, b. art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, matka skarżącej, pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki córki, która nie musi rezygnować z zatrudnienia. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj.: a. art. 27 ust. 5 u.ś.r. - uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, b. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżąca uprawdopodobniła, że poprzednie okresy niepodejmowania aktywności zawodowej (urodzenie i opieka nad małymi dziećmi, a także opieka nad chorą teściową) nie stanowiły przeszkody w uznaniu, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium dokonało natomiast dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów co do możliwości pomocy męża skarżącej przy opiece nad niepełnosprawną matką skarżącej. Z akt postępowania wynika, że skarżąca od co najmniej 30 maja 2011 r. uprawniona była do świadczeń o charakterze pielęgnacyjnym z tytułu opieki nad swoją matką (która po przebytym udarze i stale pogarszającym się stanie zdrowia wymagała stałej, całodobowej opieki). Fakt sprawowania opieki przez jedyną córkę wspólnie zamieszkałą z niepełnosprawną matką oraz inne okoliczności związane z rozmiarem niezbędnych czynności opiekuńczych (konieczność stałej obecności przy ponad 90-letniej matce; po udarze i pampersowanej) zostały potwierdzone przez pracownika socjalnego w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego. Zgodnie z tymi ustaleniami, skarżąca z uwagi na konieczny zakres sprawowanej opieki nie była w stanie podjąć pracy zarobkowej (k. 26 akt administracyjnych). Wbrew tym wnioskom, Kolegium uznało, że skarżąca nie uprawdopodobniła związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a faktem sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką z uwagi: - na okresy bierności zawodowej przypadające od 1997 r.; - zakres wskazanych w aktach faktycznych czynności pielęgnacyjnych, które w ocenie Kolegium mogły być wykonywane również poza godzinami pracy zawodowej; - możliwość skorzystania z pomocy męża skarżącej (niepracującego) w opiece nad teściową. Na wstępie Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W ocenie Sądu, słuszne było stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Podobnie rację miało Kolegium, że skoro w aktach sprawy znajdowało się oświadczenie skarżącej o woli uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy to przesłanka z art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie mogła stanowić przeszkody co do przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna na podstawie decyzji MGOPS/ZDO/818/34/13/14 z 1 października 2014 r. miałaby znaczenie tylko w sytuacji, ustalenia początkowego terminu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2023 r., I OSK 2349/22: "W sytuacji, gdy - w momencie wydawania decyzji - jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia" (podkr. Sądu). Okoliczność ta będzie miała znaczenie w ponownie prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się natomiast do pozostałych okoliczności sprawy to należałoby podkreślić, że stan faktyczny sprawy co do stanu zdrowia matki skarżącej był o tyle niesporny, że zasadniczo Kolegium nie kwestionowało wymaganego stopnia niepełnosprawności (potwierdzonego stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – k. 19 akt administracyjnych). Zdaniem Kolegium stosunkowo długi okres bezczynności zawodowej skarżącej; możliwość uzyskania pomocy od niepracującego męża, a także rzeczywisty zakres czynności opiekuńczych – świadczył o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a opieką nad matką. W ocenie Sądu, Kolegium podkreślając w uzasadnieniu długi okres pozostawania przez skarżącą poza zatrudnieniem (od 1991 r.) a datą wystąpienia o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (14 grudnia 2022 r.) nie wzięło pod uwagę, że skarżąca bezpośrednio po stwierdzeniu znacznego stopnia niepełnosprawności swojej matki (28 marca 2011 r.) zrezygnowała z zatrudnienia lub podejmowania pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoją matką, co poświadczały wydane decyzje w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z 2011 r. oraz zasiłku dla opiekuna z 2014 r. (k.2 i 9 akt administracyjnych). Wcześniejszy okres braku aktywności zawodowej był związany z urodzeniem dziecka; pozostawaniem na urlopie macierzyńskim i wychowawczym. Skarżąca wskazywała również, że opiekowała się niepełnosprawną teściową. Istotne jest jednak to, że od 2011 r. organy nie kwestionowały związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Fakt ten potwierdzały przy tym wydane w sprawie ww. decyzje z 2011 r. i 2014 r. W orzecznictwie podkreśla się, że bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., I OSK 781/22). Co więcej, sądy administracyjne wskazują, że wymaganie przez organ, aby strona wnioskująca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego (korzystniejszego), stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już ustalonego i aktualnie otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiały w dacie złożenia wniosku wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), to organ nie powinien był czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2020 r., I OSK 2852/20; 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., I OSK 690/21). W ocenie Sądu Kolegium dowolnie też oceniło, że niepracujący mąż skarżącej (borykający się z własnymi problemami zdrowotnymi) jest w stanie wspomóc żonę, tak aby podjęła ona zatrudnienie. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów podważających twierdzenia skarżącej o niemożności uzyskania pomocy od męża. W aktach sprawy znajduje się natomiast kategoryczne ustalenia pracownika opieki społecznej, że "Pani M. nie jest w stanie podjąć żadnej stałej pracy zawodowej lub dorywczej z uwagi na konieczność opieki nad matką" (k. 26 akt administracyjnych). Ocena związku przyczynowo-skutkowego dokonana przez Kolegium z pominięciem wyjaśnienia, dlaczego tego typu ustaleń (pracownika socjalnego); dokumentów (decyzje z lat 2011 i 2014) organ nie wziął pod uwagę - została zdaniem Sądu dokonana dowolnie, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że uchybienie przez organy powołanym normom ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (por. wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych wskazanych w uzasadnieniu i ocenią, czy w odniesieniu do skarżącej zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zwraca również uwagę, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.). Organy rozważą zatem w pierwszym rzędzie w jakim zakresie będzie miał zastosowanie art. 63 powołanej ustawy. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy zasadzając na rzecz skarżącej od Kolegium 480 zł. tytułem wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną. Wynagrodzenie określono godnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.)