III SA/Kr 1398/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. C i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpoznaniu odwołania złożonego przez D. C. i J. C. - utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy O z dnia [...] 2019 r., znak: [...] dotyczącej umorzenia postępowania rozgraniczeniowego w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością położoną w O - gm. O, oznaczonej nr ewidencyjnym [...], dla której założona jest księga wieczysta nr [...], zapisanej w operacie ewidencji gruntów poz. rej. [...] jako własność D. i J. C, a działkami sąsiednimi tj.: - działką nr [...] położoną w O gm. O, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] zapisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu O poz. rej. [...] jako własność H. W. w 655/768 części i M. W. w 113/768 części, - działką nr [...] położoną w O, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], zapianą w operacie ewidencji gruntów obrębu O pod pozycją nr rej. [...] jako własność I. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wywiodło, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie we wskazanym powyżej zakresie. Umorzenie postępowania związane było z jego bezprzedmiotowością spowodowaną zawarciem przez strony postępowania przed geodetą R. M. (prowadzącą wówczas czynności rozgraniczeniowe) dwóch ugód w 2012 r. Jednej - dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] będącej własnością państwa C, a działką nr [...] stanowiącej własność H. W. i M. W. Drugiej - dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] będącej własnością państwa C., a działką nr [...] będącej własnością I. S. Powyższe ugody zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez nowego biegłego w sprawie A. G. i uwzględnione w postępowania prowadzonym przed organem I instancji. Skarżący D. C. i J. C. wnieśli o uchylenie w całości ww. decyzji SKO z dnia 25 września 2020 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu całości poniesionych kosztów związanych z postępowaniem administracyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy O [...] z dnia [...] 2017 r. do wykonania czynności ustalenia granic - rozgraniczenia nieruchomości w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne działki będącej ich własnością nr ewid. [...] położonej w O z działkami sąsiednimi, w tym z działkami [...] i [...] obr. O został upoważniony pan A. G. W skarżonej decyzji geodeta A. G. w zakresie swoich obowiązków wynikających z ww. postanowienia, które obejmowały m.in. ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działką [...] i [...] oraz [...] ustalił ją na podstawie zebranych dowodów, co wynika wprost z pkt 11.2 sporządzonego przez niego i podpisanego przez strony w toku czynności ustalenia przebiegu granic protokołu granicznego, zgodnie z art. 32 ust. 5 pgik. Na podstawie sporządzonej przez geodetę A. G. dokumentacji rozgraniczeniowej, Burmistrz wydal decyzję umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy działką [...] w O, a działkami [...] i [...] jako postępowanie bezprzedmiotowe. Decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2017r. poz. 1257/ w związku z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący wskazali następnie, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stosownie do przepisów art. 32 ust. 5, 33 ust. 1 i art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne może zakończyć się przed organem administracji: 1/ zawarciem ugody przed geodetą uprawnionym, co skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, gdyż wobec zawarcia ugody postępowanie staje się bezprzedmiotowe 2/ wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli do zawarcia ugody nie doszło, a materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy pozwala na ustalenie granicy 3/ wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy do sądu powszechnego, jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody, a wobec sporu co do przebiegu granicy przy równoczesnym braku dokumentów bądź ich sprzeczności nie można ustalić przebiegu granicy miedzy nieruchomościami. Przypadki umorzenia postępowania, o których mowa wyżej, są bezpośrednią konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę możliwości zawarcia ugody przed geodetą bądź stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe braku możliwości ustalenia granic wobec niedojścia do zawarcia ugody i braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego w tych przypadkach stanowi zatem przepis art.. 105 § 1 kpa, ale zawsze w związku z art. 34 ust. 1 Pgik bądź samodzielnie przepis art. 34 ust. 1 i 2 Pgik (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 318/10 publ. https://cbois.nsa.gov.pł). Jednocześnie regulacja zawarta w art. 33 ust. 1 ustawy Pgik zobowiązuje Burmistrza do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W przedmiotowej sprawie postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy O [...] z dnia 14 luty 2017 r. do wykonania czynności ustalenia granic działki [...] z działkami sąsiednimi tj. [...], [...] i [...] został upoważniony A. G. Wszyscy trzej poprzedni geodeci – R. M., R. J. oraz S. C. byli kolejno upoważniani przez Burmistrza do ustalenia przebiegu przedmiotowych granic, a następnie po wykonaniu czynności, upoważnienie było im uchylane, a sporządzana przez nich dokumentacja była przez organ I instancji unieważniana (w tym dwie zawarte przed geodetą ugody posiadające moc ugód sadowych - w aktach sprawy znajdują się stosowne decyzje organu). Podstawą do wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O z dnia [...] 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 105 § 1 kpa jest zaistnienie przesłanki wynikającej z art. 31 ust. 4 ustawy Pgik, tj. wystąpienia sporu co do przebiegu linii granicznych pomiędzy działkami [...] oraz [...] i [...], a następnie zawarcia przed geodetą ugody, co w tym przypadku, zdaniem skarżących, nie miało miejsca. W czasie wykonywania czynności rozgraniczenia nieruchomości przez A. G., które to czynności trwały, zgodnie z protokołem granicznym od 21.04.2017 r. do 20.06.2017 r. granica pomiędzy działkami [...] oraz [...] i [...] nie była granicą sporną, a upoważniony geodeta nie nakłaniał stron do zawarcia ugody, ani też strony nie zawarły przed geodetą ugody posiadającej moc sądową. Swoje czynności upoważniony geodeta, zgodnie z ustaleniami Kolegium, ograniczył do poświadczenia zgodności z oryginałem nieznanych nam dokumentów i włączenia ich do swojej dokumentacji. Jak wynika z tej dokumentacji, sam geodeta – A. G., nie był w stanie określić kiedy to poświadczenie wykonał, gdyż poprawił daty poświadczenia za zgodność z oryginałem. Z protokołu granicznego sporządzonego przez A. G. wynika, że granica pomiędzy dz. [...], a działkami [...] i [...] obr. O była już ustalona i trwale zastabilizowana, czego dowodem jest oznaczenie znaków granicznych pomiędzy tymi działkami na szkicu granicznym (pkt 10 protokołu granicznego) jako istniejących. Ponadto jako sposób ustalenia granicy pomiędzy działkami [...] i [...] oraz [...] A. G. opisał w pkt. 11.2 protokołu jako ustalona na podstawie zebranych dowodów, a nie z zawarcia przez strony ugody przed upoważnionym geodetą, brak wypełnienia pkt 11.6 protokołu granicznego. Ustalenie przez geodetę granicy na podstawie dowodów, wyklucza możliwość ustalenia jej w drodze ugody. Zatem, wg skarżących, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, zaistniała przesłanka wynikająca z regulacji art. 33 ust. 1 ustawy Pgik zobowiązująca organ do wydania decyzji rozgraniczeniowej, a nie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 31 ust. 4 ustawy Pgik . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że podtrzymuje w całości swe stanowisko w decyzji objętej skargą i ponownie wskazuje, iż w stanie faktycznym sprawy, organ prawidłowo umorzył postępowanie. Ugody zawarte w sprawie w 2012 roku - będące podstawą do orzeczenia przez organ I instancji, są w dalszym ciągu wiążące, a ich postanowienia prawidłowo zostały uwzględnione. Ich treść została ustalona przez geodetę A. G. ( i poświadczona za zgodność z oryginałem), a ich postanowienia zostały włączone do operatu sporządzonego również przez tego geodetę. Kolegium nie widzi zatem powodów by kwestionować ustalenia organu I instancji, które zostały poparte zebranym materiałem dowodowym, przywołanym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena prawna dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne jest, że zaskarżoną decyzją Burmistrz Miasta i Gminy O umorzył wszczęte w roku 2012 postępowanie rozgraniczeniowe między działką skarżących o nr ew. [...] z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...] ponieważ w trakcie rozprawy rozgraniczeniowej w dniu 3 września 2012 r. i w dniu 4 września 2012 r. skarżący zawarli ugodę z właścicielami działek nr [...] i nr [...]. Rozstrzygając o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 kpa w związku z art. 31 ust. 4 ustawy Pgik organy uwzględniły stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. o sygn. akt OSK 1957/17 stwierdził, że skoro akty ugody dotyczące rozgraniczenia pomiędzy działkami nr ew. [...] a nr ew. [...] i [...] zostały zawarte na rozprawie rozgraniczeniowej w dniu 3 września 2012 r. to w tym zakresie Burmistrz Miasta i Gminy O nie miał podstaw prawnych do podejmowania czynności wobec dokumentacji wykorzystanej do tych ugód. Podejmowanie takich czynności skutkujące niewydaniem decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w zakresie objętym aktami ugody, po ich zawarciu, NSA uznał za przewlekłe prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przez organ mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że nie było przeszkód do wydania w tym zakresie decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego ze względu na zawarte akty ugody już w 2012 r., po zawarciu tych aktów. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 31 ust. 4 zd. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, dlatego organ prowadzący dotychczas postępowanie rozgraniczeniowe nie jest uprawniony do jakiejkolwiek ingerencji w zawarty akt ugody, jak również nie jest uprawniony do wiążącej oceny jej zgodności z obowiązującym prawem. Jedynym obowiązkiem organu jest ocena, w jakim zakresie przedmiot zawartej ugody pokrywa się z przedmiotem prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, aby w części objętej aktem ugody zakończyć postępowanie rozgraniczeniowe decyzją o umorzeniu tego postępowania. NSA wskazał też, że odrębną kwestią jest przyjęcie dokumentacji sporządzonej przez geodetę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w części dotyczącej rozgraniczenia zakończonego aktem ugody. Okoliczność ta w żaden sposób nie jest przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ brak jest podstawy prawnej, aby wymóg ten miał być oceniany w tym postępowaniu, gdy zawarty został akt ugody. Dopiero, gdy dane zawarte w akcie ugody zostaną zgłoszone do ich wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków, zaktualizują się obowiązki właściwego organu ewidencyjnego w zakresie oceny dokumentacji sporządzonej przez geodetę i jej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12a ust. 1, art. 12b i art. 24 ust. 1 - 2c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). NSA podkreślił też, że przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) - zgodnie z treścią § 1 - określają jedynie rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości. Z przepisów tych nie wynika, aby po zawarciu aktu ugody rozgraniczeniowej a przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego z powodu zawartej ugody, organ był uprawniony do oceny dokumentacji wykorzystanej do zawarcia tej ugody lub aby dokumentacja ta miała być przed wydaniem powołanej decyzji przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro więc na rozprawie rozgraniczeniowej w dniu 3 września 2012 r. i w dniu 4 grudnia 2012 r. strony postępowania zawarły ugody dotyczące rozgraniczenia pomiędzy działkami nr ew. [...] a działkami nr ew. [...] i [...], a zatem ich przedmiot pokrywa się z przedmiotem prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego co do ww. działek (co do trzeciej granicy, co do której również w 2012 r. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe, tj. działek [...] i [...] wydana została odrębna decyzja), to prawidłowo Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Wobec zawarcia ugód brak bowiem podstaw do wydania decyzji rozgraniczeniowej. Decyzja o umorzeniu postępowania w omawianym zakresie jest konsekwencją zawarcia ugód granicznych kończących w trybie cywilnym wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe. Ze względu na zarzuty skargi podkreślić zatem należy, że podstawą umorzenia postępowania rozgraniczeniowego między działką skarżących o nr ew. [...] z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...] nie był protokół graniczny z 2017 r. sporządzony w czasie wykonywania czynności rozgraniczenia nieruchomości przez A. G., które to czynności trwały, zgodnie z protokołem granicznym od 21.04.2017 r. do 20.06.2017 r. ale ugody zawarte przed geodetą R. M. posiadające, zgodnie z art. 31 ust. 4 Pgik, moc ugód sądowych. Uregulowały one dwie spośród trzech spornych granic. Fakt ich zawarcia nigdy nie był przez strony kwestionowany, a wprost przeciwnie skarżący podnosili, że granica pomiędzy ww. działkami została ustalona już w 2012 r. poprzez zawarcie ugody przed geodetą R. M. (np. k. 309, 285-284 akt adm., czy zażalenie skarżących z 19.02.2015 r. w tomie II akt adm.). Kwestia sporna dotyczyła kwestii, czy przed umorzeniem postępowania rozgraniczeniowego co do granic działek nr ew. [...], [...] i [...] ugody winny być ujawnione w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (jak podnosili skarżący w odwołaniach od poprzednich decyzji umarzających postępowanie, które to stanowisko podzieliło SKO uchylając decyzje o umorzeniu postępowania w 2015 i 2018 r. k.130-128 oraz k. 285-281 akt adm. tom IX). Dlatego niezrozumiałe jest podnoszenie obecnie przez skarżących, że geodeta A. G. ograniczył się do poświadczenia zgodności z oryginałem "nieznanych im dokumentów" i włączenia ich do swojej dokumentacji. Oryginały tych ugód były w posiadaniu skarżących, którzy przedłożyli je ww. geodecie, co umożliwiło ich poświadczenie z oryginałem i włączenie do operatu [...] sporządzonego przez geodetę A. G. (sprawozdanie techniczne z dnia 3 lipca 2017 r.) przyjętego przez Starostę O do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zaskarżone akty podjęte zostały po uchyleniu przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 392/18 wcześniejszych decyzji umarzających postępowanie rozgraniczające pomiędzy ww. nieruchomościami. Ze względu na wiążące zalecenia zawarte w ww. wyroku i datę udzielonego do protokołu upoważnienia adw. A. K., tj. 21 kwietnia 2017 r., organ I instancji prawidłowo zawiadomił pełnomocnika przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie (k. 496, 499, 520 i 530 akt adm.) oraz doręczył decyzję. Jak wynika z ww. wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. o sygn. akt OSK 1957/17 brak umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, pomimo zawarcia ugód, przyczyniłby się do dalszej przewlekłości organu w zakresie dotyczącym o nr ew. [...] z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...], pomimo braku przeszkód do umorzenia postepowania. Dlatego zasadnie organ wyjaśnił stronom, iż brak jakichkolwiek podstaw prawnych do powtórzenia czynności geodety dokonanych po dniu 21 kwietnia 2017 r. Czynności te nie miały bowiem wpływu i znaczenia dla wydania decyzji o umorzeniu. Jak wskazał bowiem NSA w ww. wyroku do umorzenia postępowania nie jest konieczne opracowanie dokumentacji i jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnosząc się do zarzutów rażącego naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdza, że sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie budzi zastrzeżeń Sądu i nie potwierdza naruszeń zarzuconych w skardze. Pamiętać należy, że organ ewidencyjny miał obowiązek skupić się na przesłankach umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 kpa w związku z art 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tak też uczyniono, trafnie wywodząc wystąpienie przesłanek prowadzących do wydania decyzji o umorzeniu postępowania we wskazanym w decyzji zakresie. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.).