III SA/Kr 14/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skarg S. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2007 r. nr [...] z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 914,- (dziewięćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzjami z dnia 24.10.2007r. kolejno znak [...] oraz znak [...] wydanymi na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962r., Nr 47, poz. 227) i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 i art. 156 § pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku S. S. o ponowne rozpoznanie spraw zakończonych decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odpowiednio decyzją z dnia [...] 2007r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "A" z dnia [...] 1963r. Nr [...] i decyzją SKO z [...] 2007r. Nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" z dnia [...] 1962r. Nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Decyzje powyższe zapadły na tle następującego stanu faktycznego: Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" wydało w dniu [...] 1962r. na podstawie art. 52 ustawy Prawo lokalowe zezwolenie na dobrowolną zamianę mieszkań w ten sposób, że po uprawomocnieniu się zezwolenia J. R. z rodziną obejmie lokal mieszkalny nr [...] przy ul. C [...] złożony z dwóch pokoi o pow. 34,6 m kw, kuchni o pow. 7,80 m kw i przynależności po Komendzie Milicji Obywatelskiej Województwa a Komenda Milicji Obywatelskiej Województwa obejmie lokal mieszkalny nr [...] przy ul. D [...], złożony z dwóch pokoi, kuchni i przynależności. W dniu [...] 1963r. została wydana decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "A" Nr [...] (na podstawie art. 52 ust. 1 Prawa lokalowego) przydzielająca Komendzie Milicji Obywatelskiej Województwa w drodze zamiany mieszkanie złożone z dwóch pokoi o pow. 48,26 m kw i kuchni o pow. 11,85 m kw przy ul. D [...] po J. R. W dniu 19.12.2004r. M. R., córka A. D., któremu Komenda Milicji Obywatelskiej przydzieliła w/w mieszkanie przy ul. D [...], a która objęta była przydziałem do zamieszkania w tym lokalu złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności zezwolenia z [...] 1962r. i decyzji z [...] 1963r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2007r. znak [...] na podstawie art. 52 ust. 1 Prawa lokalowego i art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa stwierdziło nieważność zezwolenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej B z dnia [...] 1962r. nr [...] a decyzją z tego samego dnia znak [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej A z dnia [...] 1963r. Nr [...]. Uzasadniając decyzje, organ stwierdził, że w sprawach tych zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności oparta na założeniu, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Decyzje pozostają bowiem w sprzeczności z przepisem art. 52 ust. 1 Prawa lokalowego, z tej uwagi, że regulacja ta dopuszczała zezwolenie na wzajemną zamianę lokali pomiędzy osobami fizycznymi, a niezaprzeczalnie Komenda Milicji Obywatelskiej nie mogła być za taką uznana. S. S., współwłaściciel nieruchomości przy ul. D [...] (obecnie E), działając jako strona postępowania, wniósł o ponowne rozpoznanie spraw zakończonych w/w decyzjami, za powód podając, że M. R. nie mogła być stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, w piśmie uzupełniającym dodając, że stan prawny obowiązujący w latach 1962 – 1963 wydaje się być inny aniżeli przez Kolegium wskazany. W związku z powyższym zostały wydane opisane na wstępie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24.10.2007r., znak [...] i znak [...] utrzymujące w mocy zaskarżone przez S. S. decyzje. Odnosząc się do zarzutów wnoszącego o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium wskazało, że niewątpliwie w dacie wydania w/w decyzji obowiązywała wskazana przez Kolegium w podstawie prawnej decyzji ustawa z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe. Obowiązywała do dnia 31.07.1974r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84). Z art. 32 ust. 1 i art. 52 tej ustawy wynikało, że przydział lokalu mieszkalnego mógł nastąpić wyłącznie na rzecz osoby fizycznej, jak również zezwolenie na zamianę lokali mieszkalnych mogło nastąpić wyłącznie na rzecz najemców lokali, które są osobami fizycznymi. Na rzecz władz, urzędów, instytucji i jednostek gospodarki uspołecznionej, w drodze decyzji administracyjnej, mógł nastąpić jedynie przydział lokali użytkowych. (art. 32 ust. 2 ustawy). Tak więc zasadnym jest stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, że wydanie w drodze decyzji zgody na zamianę lokalu mieszkalnego podmiotowi, który nie jest osoba fizyczną stanowi rażące naruszenie przepisów. Tak samo należy odnieść się do przydzielenia w drodze decyzji lokalu mieszkalnego podmiotowi, który nie był osobą fizyczną. Przepisy wprowadzające tzw. publiczną gospodarkę lokalami przez nawiązywanie stosunku najmu w drodze decyzji organu administracji państwowej stanowiły istotne ograniczenie uprawnień właściciela w zakresie korzystania z rzeczy i możliwości dysponowania przedmiotem własności, stąd też ich naruszenie przez wydawanie decyzji o przydziale lokali mieszkalnych na rzecz podmiotów, w odniesieniu do których ustawa takiej możliwości nie przewidywała, musi być uznane jako rażące naruszenie prawa, zwłaszcza, że art. 13 Konstytucji z 1952 r. zapewniał ochronę własności. Ponadto organ nie podzielił poglądu S. S. o tym, że M. R. nie jest stroną postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jako córka A. D., który w konsekwencji wadliwych decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" z [...] 1962r. oraz Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "A" z [...] 1963r. otrzymał przydział lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. D (obecnie E) z Wojewódzkiej Komendy Policji ma wynikający z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r., Nr 31, poz. 266) interes prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji o przydziale jak również i decyzji Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej, z której wynikały uprawnienia do zajęcia lokalu nr [...] w budynku przy ul. D [...] przez A. D. W przypadku bowiem wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji, M. R. będzie mogła bowiem ewentualnie wystąpić do sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia stosunku najmu. Niezależnie od tego organ zauważył, że ma obowiązek przeprowadzić z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w każdym przypadku gdy poweźmie wiadomość o istnieniu w obrocie prawnym decyzji, która może być dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Dlatego też zarzut, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało przeprowadzone z udziałem podmiotu, który nie jest stroną postępowania, nie może stać się powodem skutecznego wyeliminowania z obrotu decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, jeżeli wystąpiły przesłanki wskazane w/w/w artykule. W skargach do Sądu na w/w decyzje S. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 32 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy Prawa lokalowego a także pominięcie art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotyczącego lokali służbowych, zgodnie z którym lokalami służbowymi są lokale mieszkalne przydzielone pracownikom uspołecznionych zakładów i instytucji w związku ze stosunkiem pracy, i dalej w ust. 2 pkt 7 stanowiący, że lokalami mieszkalnymi podlegającymi przydzielaniu na mieszkania służbowe są lokale przeznaczone na zakwaterowanie MO. Mieszkanie zajmowane przez A. D. na mocy decyzji o przydziale [...] 1962r. wydanej przez Zastępcę Kwatermistrza KWMO miało charakter mieszkania służbowego, zatem podlega regulacji art. 64 Prawa lokalowego. Wprawdzie art. 30 ust. 1 w zw. z pkt 10 w/w ustawy stanowi, że publicznej gospodarce lokalami nie podlegają lokale przeznaczone na zakwaterowanie MO, lokale przeznaczone na mieszkanie służbowe, jednak art. 64 ust. 3 nakazuje stosować do mieszkań służbowych normy zaludnienia obowiązujące w stosunku do objętych publiczną gospodarka lokalami. W związku z tym lokal przydzielony funkcjonariuszowi A. D. jako mieszkanie służbowe podlegał regulacji art. 52 ust. 1 ustawy zezwalającej na zamianę lokali między osobami je zajmującymi, jeśli zachowane były normy zaludnienia. Skarżący zarzucił też Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego i prawnego sprawy, zauważając, że mieszkania przeznaczone na zakwaterowanie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej nie podlegały publicznej gospodarce lokalowej, zatem dysponowały nimi nie jednostki władzy publicznej szczebla podstawowego, lecz właściwe organy resortu spraw wewnętrznych. W zakresie rozporządzania nimi miały zastosowanie odpowiednie przepisy resortowe. Skarżący powołał w związku z tym zarządzenie Nr 12 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1962r. w sprawie zasad i trybu przydzielania oraz opróżniania mieszkań służbowych przeznaczonych dla Milicji Obywatelskiej i Centrali Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. § 1 ust. 1 tego zarządzenia określił katalog mieszkań, wskazując, ze mogły to być lokale mieszkalne uzyskane z funduszów inwestycyjnych MSW, samodzielne lokale mieszkalne przekazane jednostkom MO przez właściwe organy prezydiów rad narodowych z przeznaczeniem na zakwaterowanie funkcjonariuszy oraz mieszkania zwolnione przez nich i przeznaczone na zakwaterowanie innych funkcjonariuszy. W ocenie skarżącego organ nie uwzględnił w rozstrzygnięciu powołanego wyżej zarządzenia. S. S. zakwestionował również przyjęcie przez organ, że nastąpiło "rażące naruszenie prawa" w podlegających rozpoznaniu sprawach. Zauważył, że zamiana mieszkania nastąpiła na zgodny wniosek stron. Nie naruszono interesów stron. Ponadto decyzja przydzielająca lokal Komendzie Milicji Obywatelskiej w drodze zamiany wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem na jej mocy A. D. objął lokal przy al. E [...], zaś J. R. lokal przy C [...]. Następnie skarżący zarzucił niezasadność przyjęcia przez organ, że M. R. przysługiwał status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji. Przyjąwszy, że decyzje SKO będą przez Sąd uchylone, nie zmieni to charakteru mieszkania, które zajmowała M. R. tzn. nadal znajdować się będzie w dyspozycji odpowiednich organów Policji. M. R. nie posiadała i nie posiada tytułu prawnego do zajmowania przedmiotowego lokalu na mocy przepisów resortowych. Skarżący na koniec zarzucił organom, że nie zawiadomiono o treści zaskarżonych decyzji J.R. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargi S. S. podlegają uwzględnieniu, z tym zastrzeżeniem, że nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd podziela stanowisko organu w kwestii posiadania przez M. R. statusu strony w postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "A" z dnia [...] 1963r. Nr [...] i decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" z dnia [...] 1962r. Nr [...], a co za tym idzie prawo do zainicjowania tych postępowań, z tej racji, że los tych decyzji w sensie istnienia ich w obrocie prawnym ma wpływ na charakter prawny stosunku prawnego, który łączył M. R. w związku z jej zamieszkiwaniem przy E [...] z dysponentem mieszkania tj. Komendą Wojewódzką Milicji Obywatelskiej. W konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji, będzie mogła ewentualnie wystąpić do sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia stosunku najmu, przy czym zasadność tego rodzaju roszczenia nie jest i nie może być przedmiotem postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Kwestia ostatecznie zasadności jej roszczenia z uwagi na charakter mieszkania i tego w czyjej dyspozycji pozostanie będzie rozstrzygnięta w postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając to na uwadze, zakładając zatem, że postępowania w przedmiocie stwierdzenia w/w decyzji zostały wszczęte i prowadzone z udziałem uprawnionej osoby (mającej interes prawny) M. R. należy przejść do dalszej kontroli zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc zarówno postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "A" z dnia [...] 1963r. Nr [...] jak i decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "B" z dnia [...] 1962r. Nr [...] w sposób niezgodny z prawem ograniczyło krąg stron w sprawie, nie wziąwszy pod uwagę, że w/w decyzje dotyczyły nie tylko Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej, ale również J. R. Rozpatrując kwestie nieważności w/w decyzji należało dopuścić do udziału w postępowaniu, a następnie zawiadamiać o podjętych rozstrzygnięciach tę osobę, bądź jego następców prawnych. Ograniczenie stron przedmiotowych postępowań do Komendy Wojewódzkiej i współwłaścicieli budynku przy E [...] nastąpiło z naruszeniem interesu podmiotu, którego decyzje z 1962 i 1963 roku bezpośrednio dotyczyły. J. R. (bądź jego następcy prawni) mieli pełne prawo brać udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Stroną bowiem zgodnie z art. 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika w żaden sposób, by organ podejmował próby ustalenia adresu J. R., czy ewentualnego kręgu spadkobierców po nim, by w efekcie umożliwić udział tych osób w postępowaniach w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Gwarantowana w art. 10 § 1 Kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W konsekwencji naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania skutkuje z kolei na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniem decyzji. Należy przy tym zastrzec, że nie każda podstawa do wznowienia postępowania wiąże się z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., co oznacza, że zakres przesłanek wznowieniowych określonych w tym przepisie jest węższy niż przesłanek do wznowienia postępowania w procedurach administracyjnych. Ustawodawca, wskazując w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wyłącznie na te przesłanki wznowieniowe, które wiążą się z naruszeniem prawa, dał im walor samodzielnych przesłanek uchylenia decyzji lub postanowienia przez sąd, niezależnie od tego, czy mogły mieć one wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tak ukształtowana norma prawna ma swoje uzasadnienie w tym, że sąd administracyjny, będąc uprawniony do badania zaskarżonych do niego aktów na podstawie kryterium ich legalności, musi brać pod uwagę stan istniejący w chwili wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje. Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd ograniczył w niniejszej sprawie rozpoznanie do spełnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymogów proceduralnych. Rozpoznanie sprawy z punktu widzenia poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego mogłoby nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że nie zostały naruszone przepisy postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.