III SA/Kr 140/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Wiesław Kisiel NSA Piotr Lechowski spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi R. S. – G. oraz S. S. – G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 listopada 2005 r. Nr : [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 25 listopada 2005 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania R. i S. małż. S. –G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] września 2005 znak [...] odmawiającą aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obr. 15 m. Zakopane co do działek [...] oraz [...] i orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w obr. [...] miasta Z. w odniesieniu do działek ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...]. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 "b" ust.2 pkt 2, art. art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wnioskiem z [...].08.2005 R. i S. małżonkowie S. –G. wystąpili do Starosty Powiatu o "sprostowanie" operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Z. Zdaniem wnioskodawców zachodzi sprzeczność pomiędzy stanem ewidencji, a stanem ksiąg wieczystych, gdyż sprzecznie z prawem z działki ewid. własności wnioskodawców, odłączono jej część, która weszła w działkę ewidencyjną [...] objętą inną księgą ewidencyjną. Żądanie wprowadzenia zmian poprzez "sprostowanie" ewidencji wnioskodawcy oparli na załączonych dokumentach a m.in.: akcie własności ziemi z dnia [...].03.1975 r. Nr [...], stwierdzającym nabycie przez ich poprzednika prawnego B. S. –G. własności działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.0350 ha, odpisie z księgi wieczystej Nr [...] obejmującej te działki o w/w powierzchni, a prowadzonej dla wnioskodawców z tytułu nabycia powyższej nieruchomości w drodze darowizny z 1997 r, wypisie z rejestru gruntów wg. którego w poz. rejestrowej [...], prowadzonej dla wnioskodawców powierzchnia działek [...] i [...] wynosi łącznie 0.9638 ha, i odpisie z księgi wieczystej Nr [...], w której prawo własności nieruchomości obejmującej szereg działek, w tym działki ewid. [...] wpisanie jest na rzecz Gminy m. Z., oraz na opisie historii zmian dla działki [...] opracowanym według stanu na dzień [...].02.2002 przez geodetę uprawnionego B. H. Według tego dokumentu, w "wyniku późniejszego doprowadzenia do zgodności hipotecznej... z działki [...] utworzona została działka [...] o obszarze 0.0407 ha, aktualnie opisana w księdze wieczystej Nr [...]". Zdaniem geodety "działka [...] w obrębie [...] opisana w kw [...][...] zawiera w sobie powierzchnię działki [...] z kw [...]". Starosta Powiatowy w Z. decyzją z dnia [...] września 2005 r. odmówił "aktualizacji operatu [...] i [...] obręb [...] Z.". Organ zajął stanowisko, że właścicielem działki [...] stanowiącej drogę jest Gmina Miasta, a zatem w postępowaniu ewidencyjnym nie jest dopuszczalne wprowadzenie zmian własnościowych, do czego w istocie zmierza wniosek, gdyż wpis w księdze wieczystej objęty jest "rękojmią wiary publicznej". Zdaniem organu wprowadzenie zmiany może nastąpić na podstawie orzeczenia w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z decyzją tą nie zgadzali się R. i S. małż. S. –G.. We wniesionym odwołaniu, podtrzymali twierdzenie, iż tzw. "doprowadzenie do zgodności hipotecznej", w następstwie którego część działki [...] została od niej odłączona i weszła w działkę [...] było sprzeczne z prawem, gdyż w 1997 r. w drodze umowy darowizny nabyli nieruchomość o powierzchni opisanej w księdze wieczystej. Zarzucali, że błędy ewidencji spowodowane są wadliwym operatem geodezyjnym, zmierzającym do doprowadzenia "do zgodności hipotecznej", oraz że opis nieruchomości zawarty w dziale I kw nie jest objęty rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem odwołujących się w sprawie nie występuje stan niezgodności treści kw z rzeczywistym stanem prawnym i nie ma podstaw do odsyłania stron na drogę sądową. W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał ustaleń uzupełniających na podstawie zebranego materiału. Ustalono, że decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 1993 r. znak [...] stwierdzono nabycie przez Gminę Miasta własności działki [...] w obr. [...] i ta decyzja m.in. stanowiła podstawę do objęcia księgą wieczystą [...] działki [...]. Stwierdzono dalej, że od 1993 r., ta sama część powierzchni działek [...] i [...] o obszarze 0.0642 ha objęta była opisem w KW [...] jak i w KW [...] jako działka ewid. [...] stanowiąca drogę. Stan ten istniał w dacie zawarcia w dniu [...] lipca 1997 r. umowy darowizny, którą wnioskodawcy nabyli działki [...] i [...] o powierzchni łącznej wskazanej na 1.0350 ha. Według organu odwoławczego "na datę zawarcia w/w umowy darowizny stan w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Z. dla przedmiotu umowy był odmienny od stanu zawartego w I dziale kw [...], w oparciu o który dokonywano zawarcia umowy", a w dacie zawarcia umowy nie skonfrontowano danych ujawnionych wówczas w operacie ewidencji, z danymi z ksiąg wieczystych co do opisu nieruchomości. Zdaniem organu wnioskodawcy domagają się wprowadzenia do ewidencji gruntów zmian dotyczących granic i powierzchni działek [...] i [...], aby doprowadzić do stanu ewidencji przed rokiem 1993. Wskazując, na informacyjną funkcję operatu ewidencji gruntów wyznaczoną m.in. przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ podkreślił, z przywołaniem m.in. wyroku NSA z dnia 7.02.1993 II SA 1155/92, że za pomocą wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić czy też udowadniać tytułów prawnych. Organ odwoławczy uznał, że przedłożona przez skarżących dokumentacja nie daje podstawy do zmiany danych w operacie ewidencji gruntów, wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody, stwierdzającej prawo własności Gminy m. Z. do działki [...], powstałej w części działki [...] i [...]. Uznając stanowisko organu I instancji za uzasadnione co do istoty, wskazywał organ odwoławczy, że według obowiązującej ewidencji istnieją działki [...] i [...], a zatem zaskarżona decyzja organu I instancji odmawiająca wprowadzenia zmian co do działki ewid. [...] nie odnosiła się do aktualnego stanu ewidencji, co uzasadniało rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż przedłożona dokumentacja nie wymagała dodatkowego postępowania uzupełniającego i umożliwiała rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli R. i S. m. S. –G. z wnioskiem o jej uchylenie. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa i przytaczając fragmenty uzasadnień decyzji organów obu instancji, skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu. Nawiązując do zawartego w zaskarżonej decyzji ustalenia, że część powierzchni działek [...] i [...] o obszarze 0.0642 m² "zdublowana" jest w dwóch księgach wieczystych, skarżący zajęli stanowisko, że "sprostowanie" którego się domagają nie prowadzi do sugerowanego przez organ przeniesienia własności nieruchomości, gdyż wprowadzeniu żądanej zmiany nie stoi na przeszkodzie to, że właścicielem działki [...] jest Gmina m. Z. Istniejącego błędu nie można zdaniem skarżących usunąć w innym postępowaniu niż zainicjowane ich wnioskiem, a w szczególności w postępowaniu o rozgraniczenie, czy w sądowym postępowaniu wieczysto-księgowym. Skarżący podkreślają, że nie ma sporu co do przebiegu granicy, a jest jedynie spór co do tego, że "w dwóch różnych nieruchomościach zdublowano tą samą powierzchnię 0.642 ha"., a przedłożona mapa dla celów prawnych "sporządzona" przez geodetę uprawnionego B. H. przedstawia przyczyny i skutki błędu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe ustalenia i stanowisko prawne, wskazując na przewidziane § 46 ust. 2 pkt. 2 przesłanki aktualizacji ewidencji gruntów na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, których złożona przy wniosku dokumentacja nie spełnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sądy Administracyjne w myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- dalej ustawa p.p.s.a. – sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując kontrolę pod względem zgodności z prawem, Sąd stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Dokonana według powyższych zasad kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek ze względów innych niż zarzuty przytoczone na jej poparcie. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylająca w całości decyzję organu I instancji i orzekająca o odmowie wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian co do działek [...],[...],[...] i [...] zapadła w tzw. postępowaniu ewidencyjnym przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej. Podniesione w skardze zarzuty wymagają przybliżenia przepisów regulujących istotę postępowania w zakresie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz. U. z 2005 Nr 240, poz. 2027) – dalej ustawa – istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy – w odniesieniu do gruntów – dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt. 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). Określając przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – zwanego dalej Rozporządzeniem. Z przepisów Rozdziału 3 Rozporządzenia (§ 44 in.) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Nie jest więc "aktualizowaniem" ewidencji wprowadzenie zmian na podstawie dokumentów stwierdzających stan wcześniejszy, niż wynikający z aktualnie obowiązującego stanu prawnego. W świetle powyższego od strony formalno-prawnej żądanie "sprostowania" ewidencji gruntów nie ma oparcia prawnego i może być lokowane tylko w żądaniu aktualizacji ewidencji. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt 6), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę druga formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Dane zawarte w ewidencji mogą być aktualizowane na wniosek lub z urzędu (§ 46 ust. 1). Wydanie w sprawie decyzji przez organ I instancji wskazuje, iż jako tryb wprowadzenia ewentualnej zmiany w ewidencji, przyjął Starosta tryb postępowania administracyjnego. Takie stanowisko implikuje obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przepisów art. 7 i 77 kpa nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organy przyjęły ustalenie, że w aktualnym stanie ewidencji gruntów łączna powierzchnia działek [...] i [...] objętych KW [...] i stanowiących własność skarżących wynosi 0.9638 ha i jest następstwem, objęcia decyzją Wojewody z [...] grudnia 1993 r. [...], stwierdzającą prawo Gminy Miasta do działki [...] (obecnie [...] i [...] o pow. łącznej 0.0642 ha, która powstała z części działek [...] i [...] (według organu II instancji). Ustalenie powyższe w wywołanym skargą postępowaniu sądowym nie poddaje się weryfikacji na płaszczyźnie zastosowania przez organy zasad oceny dowodów. Akta sprawy nie zawierają bowiem odpisu powołanej decyzji. Wymienia ją co prawda nieuwierzytelniony odpis z księgi wieczystej KW [...] (k. 4,5,7 – potrójna numeracja akt) obejmującej m.in. działkę [...] własności Gminy, jako podstawę nabycia nieruchomości, jednakże jako podstawa wskazany jest także Wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia [...].09.1995 sygn. [...]. Przede wszystkim nie poczyniły organy jednak ustalenia od jakiej dokładnie daty w ewidencji gruntów działki [...] i [...] należące do skarżących zmieniły powierzchnię na 0.9638 ha i ew. konfigurację oraz jaki dokument źródłowy stanowił podstawę wprowadzenia tej zmiany. Być może uzupełnienie dowodów wyjaśni zawarte w opisie historii zmian dla działki [...] sporządzonym [...].02.02 (k. 8 akt) twierdzenie, że zmiana powierzchni działki jest następstwem wcześniejszego doprowadzenia do zgodności hipotecznej. Na tle przedstawionych wypisów z rejestrów co do działki [...] i [...], nie jest jasne co do treści ustalenie organów, że "od 1993 r. część powierzchni zawartej w działkach [...] i [...] – o wielkości 0.0642 ha, została zdublowana w księgach wieczystych tj. ujęta w KW [...] jako powierzchnia działki [...] i ujęta w KW [...] jako część powierzchni działki [...] i [...]. W tym miejscu podkreślić należy, że to dane z rejestru nieruchomości tj. z ewidencji gruntów stosownie do przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 z późn. zm.) stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Przepisy §§ 27 i 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 z późn. zm.) precyzują, że dane dotyczące nieruchomości gruntowych wpisuje się w księdze wieczystej w dziale I-O zawierającym oznaczenie nieruchomości na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zarazem przepis art. 27 ustawy o księgach wieczystych i hipotece określa tryb postępowania sądu wieczystoksięgowego w wypadku niezgodności danych katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków) z jej oznaczeniem w księdze wieczystej. W świetle tego przepisu w wypadku takiej niezgodności organ prowadzący kataster nieruchomości może o niej powiadomić sąd dołączając wypis z operatu katastralnego, a gdy to jest niezbędne, także wyrys z mapy katastralnej lub inny dokument stanowiący podstawę sprostowania oznaczenia nieruchomości. Z tych względów odmienne stanowisko skarżących, że przypisana działkom 30/2 i 32 w księdze wieczystej powierzchnia 1.0350 ha jest wiążąca dla organów ewidencji nie ma oparcia w przepisach prawa. Zarazem wbrew stanowisku organu I instancji, należy podkreślić, że tak w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24.11.1997 r. II CKN 110/97., Prok i Pr 1998/5/28), jak i w piśmiennictwie (por. St. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. III 2000r, str. 36 i n. wraz z powołanym tam orzecznictwem), powszechnie przyjęte jest stanowisko, że oznaczenie nieruchomości w tym jej obszar, nie jest objęte domniemaniem prawdziwości prawa (art. 3), ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5), a zatem statuowanymi tą ustawą domniemaniami. Z tego względu zmiana w ewidencji gruntów we wzajemnej konfiguracji i ewent. powierzchni a więc w zakresie danych stanowiących podstawę dla oznaczenia nieruchomości i ewentualnego sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) jest dopuszczalna w oparciu o wskazane Rozporządzeniem źródłowe dokumenty. Jednakże w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności nawet czy żądana zmiana dotyczyła tylko części geodezyjno-prawnej (dawna opisowa), czy także opisowo-kartograficznej (dawna kartograficzna), operatu ewidencji gruntów. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).