III SA/Kr 1400/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Bernadeta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 26 października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżącego D. S. kwotę 200,- (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 października 2006 r. [...] , po rozpatrzeniu odwołania D. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów dla działek nr 1 i 2 w obrębie [...] gmina [...] . W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. D. S. wystąpił do Starosty Powiatu [...] o zmianę w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów przebiegu granicy pomiędzy stanowiącą własność wnioskodawcy działką 1, a działką 2 własności J. C.. Zmiana dotyczyć miała pasa terenu, który biegnie wzdłuż działki 3 i dochodzi do działki drogowej Nr 4, a który według obowiązującej mapy ewidencji gruntów w skali 1:5000 stanowi fragment działki 2. Wniosek swój opierał wnioskodawca na opisie i wypisie mapy ewidencji gruntów w skali 1:5000 wykonanych przez W.B.GiT.R. w [...] Rejonowy Oddział w [...] oraz na wypisie z rejestru gruntów, tj. dokumentach, które stanowiły podstawę wpisu do księgi wieczystej [...]. Decyzją z dnia 7 września 2006 r. Starosta Powiatu [...] odmówił wprowadzenia żądanej zmiany. Organ stwierdził, że część kartograficzna operatu ewidencji gruntów dla obrębu [...] powstała w latach 1961-1962, a część opisowa operatu w 1964 r. Wpisy dotyczące powierzchni działek 1 i 2 nie były zmieniane tak w ewidencji gruntów jak i księgach wieczystych, a dokonane kontrolne obliczenie powierzchni nie potwierdza zmian, gdyż różnice mieszczą się w granicach dopuszczalnych odchyleń. Zdaniem organu I instancji przedłożone dokumenty nie dają podstaw do wprowadzenia zmiany. W odwołaniu D. S. podnosił, że nigdy przez nieruchomość nie przebiegała żadna droga ani część innej działki. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał dalszych ustaleń w oparciu o dowody zebrane przed organem I instancji. Ustalono, że wydanie decyzji nastąpiło po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmian w części kartograficznej operatu oraz po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 maja 2006 r. i po oględzinach spornego pasa. Stwierdzono, że na szkicu polowym Nr 17 z dnia 19.01.1961 r. w granicach działki 2 pokazany jest pas terenu o długości 90 m i szerokości 3 m opisany jako droga. Przylega on jako część działki 2 z jednej strony do działki 3, a z drugiej do działki 1. Taki stan odpowiada protokołom ustalenia stanu władania sporządzonym w dniach 11-15 grudnia 1961 r., potwierdzonego podpisem B. C. w poz. 47 co do działki 2 i w poz. 67 podpisem B. S. co do działki 1. Ustalony stan władania był podstawą założenia w latach 1961-1962 operatu ewidencji gruntów obrębu [...] gmina [...] i wykonania mapy ewidencji gruntów w skali 1:2000, na której pas terenu stanowiący drogę jest połączony z działką 2. Podkreślono, że przyjęta w operacie dla działki 1 powierzchnia – 1,03 ha, a dla działki 2 – 0,91 ha nie ulegała zmianom. Wskazano, że w latach 80-tych Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] opracowało mapę ewidencji gruntów w skali 1:5000. Podstawą wykonania mapy były pomiar i ustalenie stanu władania wykonane w latach 1961-1962 dla obrębu [...] . Mapa ta została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] .02.1989 za Nr [...] . Organ odwoławczy analizując zebrane dokumenty i po ustaleniu, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się sprawa "o sporny pas terenu", oznaczony na szkicu polowym z 19.09.1961 r. jako "droga", doszedł do przekonania, że przedstawiona dokumentacja nie daje podstaw do wprowadzenia zmian, które będą możliwe po ustaleniu prawomocnym orzeczeniem sądu zasięgu prawa własności. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu ewidencyjnym nie jest dopuszczalne, rozstrzyganie sporów o własność i zasięg prawa własności, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wprowadzenia zmian. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o "uchylenie wydanych decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z wymogami kpa" złożył D. S., podnosząc, że skarga dotyczy rażącego łamania przepisów kpa przez Starostwo Powiatowe w [...] . Opisując przebieg postępowania i czynności, poczynając od złożenia wniosku z [...] stycznia 2006 r. "o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zasadności zmian i poprawek na dokumentach dotyczących stanu posiadania sporządzonych przez Urząd Gminy w [...] i Starostwo Powiatowe w [...] ", skarżący zarzucił rażące naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa i 54 § 1 kpa. Naruszenia pierwszego z tych przepisów upatruje w tym, że bez własnej winy nie brał czynnego udziału w postępowaniu, oraz w uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Naruszenia art. 54 § 1 kpa upatruje skarżący w tym, że w dniu [...] maja 2005 r. złożył "obszerne wyjaśnienie rozszerzające treść pisemnego wniosku o wszczęcie postępowania", ale nie podpisywał żadnego dokumentu, ani nie został zapoznany z tym, co zanotowano z wyjaśnień. Podnosił, też że uzgodnił, iż w czasie wizji na gruncie zastąpi go szwagier. Skarżący podnosił, że złożył wniosek o wszczęcie przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a nie wyłącznie wniosek o zmianę granic według prawa geodezyjnego, co było przyczyną odwołania. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest dla niego krzywdząca z powodu popełnienia podniesionych wyżej uchybień, przez co uniemożliwiono mu wniesienie odwołania w oparciu o wszystkie dowody w sprawie. Podnosił, że nie był uczestnikiem rozprawy z 10 maja 2006 r., gdyż organy takiej czynności nie udokumentowały zgodnie z art. 67 § 1 i 2 i 69 § 1 kpa. Zarzucał także, że nie otrzymał pisma organu I instancji, na które powołuje się zaskarżona decyzja, z dnia [...] .06.2006 r. o zebraniu dowodów i możliwości przedstawienia nowych faktów i dowodów w sprawie. Nadto podniósł, że rozpoznanie sprawy nastąpiło z nadmierną zwłoką. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że skarżący był zawiadomiony o przedmiocie wszczętego postępowania, o możliwości złożenia wyjaśnień, oraz o możliwości odniesienia się do zebranej w sprawie dokumentacji oraz przedstawienia nowych faktów i dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zaskarżona decyzja podlega kontroli Sądu administracyjnego na płaszczyźnie zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli, Sąd – stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek tylko po części zarzutami przytoczonymi na jej poparcie. Przypomnieć należy, że skarżący skierował swój wniosek do Starosty Powiatu [...] , a więc organu administracji geodezyjnej i kartograficznej prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, stosownie do przepisów art. 6a ust. 1 pkt. 2 lit "b" i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). We wniosku tym wywodził, że konfiguracja jego działki 1 z działką sąsiednią 2 winna wyglądać inaczej, gdyż na załączniku Nr 5 "wywłaszczono" go z części działki na rzecz działki 2. Uzasadnione było zatem potraktowanie pisma skarżącego jako wniosku o wprowadzenie w części kartograficznej operatu ewidencji zmian. Granice sprawy zostały wyznaczone zakresem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, którą odmówiono wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów. Zarzuty skarżącego oparte na twierdzeniu, że "złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego a nie wyłącznie o zmianę granic według prawa geodezyjnego" wynikają jak się wydaje z niezrozumienia istoty tzw. postępowania ewidencyjnego, a nadto pozostają poza zakresem granic sprawy i nie mogą być przedmiotem kontroli. Nie można jednak nie zauważyć, że sam organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek dotyczący "zmian i poprawek na dokumentach geodezyjnych w działkach 2 i 1...". Wydane na podstawie powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – zwanej dalej ustawą – Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 34, poz. U54), przewiduje, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt. 6), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Wydanie w sprawie decyzji przez organ I instancji wskazuje, iż jako tryb wprowadzenia ewentualnej zmiany w ewidencji, przyjął Starosta tryb postępowania administracyjnego. Z tych względów zarzut, iż decyzja nie została wydana w postępowaniu administracyjnym jest całkowicie chybiony. Przedmiotem decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym mogą być tylko określone prawem materialnym materie (sprawy) jak właśnie wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów. Natomiast prawo materialne nie przewiduje ogólnych decyzji "w sprawie dokonywania zmian i poprawek na dokumentach dotyczących stanu posiadania", gdyż dokumenty takie wchodzą tylko w poczet dowodów, i podlegają ocenie organów co do ich mocy dowodowej. Innymi słowy decyzja nie jest przewidzianą prawem formą rozstrzygnięcia o tym, który dokument jest lub nie jest właściwym dowodem. Zarazem jednak przyjęcie przez Starostę, że rozpoznanie wniosku skarżącego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego, implikowało obowiązek stosowania odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit c, powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa p.p.s.a. – Sąd uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne (poza opisanym lit b naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji zachodzą w sprawie. Zacząć należy od tego, iż sposób prowadzenia akt sprawy nie pozwala stwierdzić, które dokumenty odpowiadają dokumentom wskazanym przez skarżącego jako załączniki do jego wniosku (k. 13-12), a w szczególności, który dokument w aktach (wskazany jako zał. Nr 1) obrazuje opis działki 1 "w księdze wieczystej nr [...]". Przepisy art. 7 i 77 kpa nakładały obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Nie zostało w sprawie ustalone, jaka mapa (oznaczona w kw "nr 1 spd.") opisuje w księdze wieczystej [...] działkę 1, oraz czy jest ona tożsama ze wskazaną przez skarżącego "mapą służącą za podstawę wpisu do księgi wieczystej nr. ew. [...] z 1986 r. wydaną przez Urząd Wojewódzki w Kielcach Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami". Porównanie dokumentów opisujących działkę w księdze wieczystej, z obowiązującą mapą ewidencji gruntów dałoby podstawę do ustalenia, że opis tej samej działki 1 a w szczególności jej konfiguracja względem działki 2 są odmienne w dokumentach księgi wieczystej i obowiązującej ewidencji. Stwierdzenie tej odmienności winno prowadzić do ustalenia jej przyczyn, a zwłaszcza czy jej źródłem jest błąd lub niedokładność w materiałach źródłowych. W aktach sprawy znajduje się kopia opisanej jako obowiązująca mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 (k. 10). W uzasadnieniu decyzji II instancji jest mowa "o wykonaniu także mapy ewidencji w skali 1:2000". Tak oznaczonego dokumentu, akta sprawy nie zawierają. Dokumenty nie zawierają też urzędowego potwierdzenia ich charakteru. Rację ma skarga, że tzw. "protokół rozprawy administracyjnej z dnia 10.05.2005", (k.26 akt) sporządzono z naruszeniem wymogów art. 69 § 1 w zw. art. 68 § 2 kpa. Brak podpisu skarżącego na tym protokole i brak omówienia tego faktu, stanowi podstawy do kwestionowania treści tego protokołu, a zwłaszcza zupełności złożonych przez skarżącego wyjaśnień. Akta nie obrazują dlaczego wyznaczona na dzień 18.05.2005 r. wizja odbyła się w innym dniu. Przy czym wymóg protokołu (art. 67 § 2 pkt. 3), zastąpiono notatką urzędową, poraz kolejny naruszając art. 69 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania ewidencyjnego jest kwestia prawidłowości opisu na mapie w obowiązującym operacie ewidencji gruntów działki 1, a zwłaszcza jej konfiguracji względem działki 2. Przedmiotem postępowania ewidencyjnego nie jest natomiast spór o to czy w konfiguracji działki 2 jej część ma czy nie ma charakteru użytku drogowego, lub czy w takim charakterze była wykorzystywana. Organy nie ustaliły dokładnie co stanowi w istocie przedmiot postępowania przed sądem powszechnym "o sporny pas terenu". Przedwczesne było zajęcie stanowiska, że przedmiotem sprawy jest spór o prawo własności i jego zasięg, który rzeczywiście nie może być przedmiotem postępowania ewidencyjnego. Poczynienie dalszych ustaleń faktycznych powinno umożliwić organom stanowcze stwierdzenie czy rzeczywiście istnieją nie znajdujące oparcia w dokumentach źródłowych rozbieżności między opisem działki 2 w księdze wieczystej a stanem wynikającym z obowiązującej ewidencji. W przypadku ustalenia rozbieżności rozważą organy, czy istnieją przewidziane § 45 ust. 1 przesłanki do aktualizacji operatu ewidencji w jego części kartograficznej mając na uwadze, że usuwanie błędów i omyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji, nie może pozostawać w sprzeczności z aktualnym stanem prawnym ani go tworzyć. Ponownie rozpatrując sprawę będą miały organy na uwadze także przepis art. 10 § 1 kpa. Z tych przyczyn orzeczono jak w I punkcie sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu skarżącemu kosztów postępowania oparto na przepisach art. 200 i 209 powołanej ustawy.