III SA/Kr 1400/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną przez J. Ż. decyzją z dnia 27 października 2010r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję wydaną dnia [...] 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy A z dnia [...] 2009r. znak [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Podstawą prawną decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 33 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] Wójt Gminy A orzekł na wniosek J. Ż. o rozgraniczeniu nieruchomości – działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 695, 694, 688/1, 688/2, 688/3 z działkami nr 696, 698, 693, 691, 709, 708, 707, 677, 678, 688/4, 692 i 478/2 położonymi w Z Gmina A. Skarżąca następnie pismem z dnia 25.09.2009r. zażądała w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Urząd Gminy pismem z dnia 05.10.2009r. przesłał akta sprawy rozgraniczeniowej do Sądu Rejonowego. J. Ż. pismem z dnia 24.08.2010r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła o "wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności postępowania Wójta Gminy A w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w Z, gmina A". W piśmie z dnia 02.09.2010r. sprecyzowała żądanie w ten sposób, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2009r. znak [...], jak i dalszych orzeczeń wydanych przez Wójta Gminy w tym postępowaniu rozgraniczeniowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...] wydaną na podstawie art. 157 § 3 kpa, art. 33 ust. 1-3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy A z dnia [...] 2009r. znak [...]. Organ zauważył w uzasadnieniu decyzji, że instytucja stwierdzenia nieważności pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych poważnymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kpa, przy czym stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji. Decyzja Wójta Gminy A o rozgraniczeniu została wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Z kolei ust 3 w/w artykułu stanowi, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. W sytuacji realizacji tego prawa przez stronę decyzja taka nie może zostać zaskarżona do organu II instancji (art. 16 kpa). Wykluczone jest zastosowanie trybu odwoławczego. Organ powołał się tu na poglądy doktryny, zgodnie z którymi z chwilą przekazania sprawy do sądu uprzednio prowadzone rozgraniczeniowe postępowanie administracyjne nie wywołuje skutków prawnych a decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości traci swą moc i przestaje obowiązywać. Sprawa J. Ż. prowadzona jest w sądzie powszechnym pod sygn. akt [...]. W tym kontekście brak jest podstaw do wszczynania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy A o rozgraniczeniu, skoro sprawa ta przekazana została do rozpoznania sądowi powszechnemu. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności jest wynikiem wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie. Zaskarżona przez J. Ż. decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości nie obowiązuje w obiegu prawnym. Pismem z dnia 28.09.2010r. J. Ż. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając argumentację prawną wyrażoną w decyzji z dnia [...] 2010r. Zauważyło, że najistotniejszą kwestią do rozstrzygnięcia w sprawie jest okoliczność czy można wszcząć postępowanie w sprawie decyzji o rozgraniczeniu w sytuacji gdy decyzja ta została "zaskarżona" a sprawa tego rozgraniczenia przekazana została do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. W sprawie tego rodzaju sytuacja miała miejsce. Przekazanie sprawy rozgraniczeniowej sądowi powszechnemu skutkuje tym, że decyzja o rozgraniczeniu nie wywołuje żadnych skutków prawnych, co oznacza, że decyzja taka przestaje obowiązywać. W tym kontekście brak jest podstaw do wszczynania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy A o rozgraniczeniu, skoro sprawa ta przekazana została do rozpoznania sądowi powszechnemu, zatem decyzja organu I instancji z dnia [...] 2009r. przestała obowiązywać w obiegu prawnym. W skardze na w/w decyzję J. Ż. wniosła o jej uchylenie, odnosząc się do decyzji Wójta Gminy A z [...] 2009r. poprzez wskazanie w jej ocenie wad prawnych tej decyzji. Podniosła, że Wójt nie dokonał rozgraniczenia a "wznowił" granice, które może być dokonane z urzędu oraz, że nie powinien być stroną postępowania w sytuacji gdy prowadzi postępowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 26.10.2011r. J. Ż. przyznała, że w sądzie powszechnym trwa postępowanie w sprawie rozgraniczenia i podkreśliła, że dla Niej głównym problemem jest rozstrzygnięcie, czy wójt Gminy A może prowadzić postępowanie rozgraniczeniowe w sytuacji gdy gmina A jest właścicielem jednej podlegającej rozgraniczeniu działki. W Sadzie Rejonowym, do którego sprawa została przekazana nie podjęto żadnych czynności, czekając na rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze zarzut jest niezasadny, albowiem nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym, a tym samym nie prowadzi do naruszenia przepisów prawa. Problematyka dotycząca rozgraniczania nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i kryteria w oparciu o które ustala się sporne granice zawarte są w art.153 kodeksu cywilnego. Równocześnie ustawodawca w szczególny sposób uregulował postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, wprowadzając jako zasadę, że pierwszy etap postępowania ma charakter postępowania administracyjnego i dopiero po wyczerpaniu tego etapu sprawa o rozgraniczenie może być rozpoznawana przez sąd powszechny. W ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w rozdziale 6 uregulowane zostało rozgraniczenie nieruchomości. Zgodnie z art. 30 ust.1 ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast ) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Z kolei art.33 ust.1 ustawy stanowi wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Natomiast zgodnie z art.33 ust.3 ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Przepis art.33 ust.3 ustawy jest przepisem szczególnym. Z regulacji tej wynika, że od decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art.33 ust.1 ustawy nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. A nadto z przepisu art.33 ust.3 ustawy wynika, że stronie niezadowolonej z ustalenia przebiegu granic na podstawie decyzji nie przysługuje odwołanie od decyzji do sądu powszechnego, ale prawo żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Skorzystanie z tego żądania powoduje, że sąd powszechny rozpoznaje sprawę rozgraniczenia jako sąd I instancyjny, a nie jako sąd odwoławczy od decyzji. Skuteczne wniesienie żądania przekazania sprawy do sądu – na podstawie art.33 ust.3 ustawy - powoduje, że wydana przez wójta decyzja o rozgraniczeniu traci swój byt prawny. Stąd też decyzja wójta o rozgraniczeniu, która została doręczona stronie, a następnie strona skutecznie zażądała przekazania sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego, nie może być przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, albowiem nie ma już przedmiotu tego postępowania. Jedynie w sytuacji gdy strony postępowania rozgraniczeniowego po otrzymaniu decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości nie żądały przekazania sprawy sądowi powszechnemu, wówczas wydana decyzja o rozgraniczeniu pozostaje w obrocie prawnym i taka decyzja może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności oczywiście w razie zaistnienia stosownych przesłanek określonych w art.156 kpa. ( Np. wyrok NSA z 19 II 2002r. sygn II SA 2900/00, gdy strona postępowania rozgraniczeniowego nie żąda przekazania sprawy sądowi powszechnemu, może domagać się wzruszenia takiej decyzji w trybie wznowienia postępowania, zmiany lub stwierdzenia jej nieważności w razie zaistnienia przesłanek z art.145, 154-156 i 163 kpa ). Stąd też zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2010r. znak [...] i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2009r. znak [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości wydane zostały zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Mając powyższe na uwadze zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w takich okolicznościach bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art.156 § 1 kpa. Natomiast niejako na marginesie sprawy, z uwagi na podnoszoną przez skarżącą wątpliwość co do organu, który wydał decyzję o rozgraniczeniu z dnia 7 września 2009r. tj Wójta Gminy, w sytuacji gdy jedna z rozgraniczanych nieruchomości stanowi własność Gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje co następuje; W kodeksie postępowania administracyjnego w okresie od 27 maja 1990 do 6 grudnia 1994r. obowiązywał art.27a, który stanowił: § 1. Organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. § 2. W przypadku określonym w § 1 sprawę załatwia organ innej gminy wyznaczony przez: 1) kolegium odwoławcze przy sejmiku- w sprawach należących do zadań własnych gmin, 2) wojewodę – w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U Nr 122, poz.593). Od tej daty brak jest w obowiązującym systemie prawnym normy prawnej, która wzorem uchylonego art.27a kpa wyłączałaby wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną . Obowiązku takiego nie można się wprost dopatrzeć w regulacjach art.24 § 1 i § 4 kpa. ( tak w wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2009r., sygn. II OSK 460/08 , LEX nr 562860). Nie można bowiem na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina ma bowiem szczególną pozycję ustrojowoprawną. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium ( własności ). Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielone nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu, to oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , skargę oddalił.