III SA/Kr 1402/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Bogusław Wolas (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Krajowego Towarzystwa A. Oddział w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 lipca 2025 r. nr SKO.SW/4101/171/2025 w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Krajowego Towarzystwa A. Oddział w K. kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie z decyzją z dnia 31 lipca 2025 r. znak SKO.SW/4101/171/2025 - po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej- Krajowego Towarzystwa A. Oddział w K., od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 czerwca 2025 roku, nr SW.442.1.2025.AK, w sprawie: określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu, w łącznej wysokości 129 142,92 złotych jako podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków wraz z odsetkami, na podstawie art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67, art. 169 oraz art. 252 ust. 1 pkt. 1, i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, dalej "u.f.p."), art. 17 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U z 2024, poz. 1491 ze. zm) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej k.p.a (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 oraz 2025 poz. 679) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych Na podstawie art. 51c ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej w latach 2021, 2022 i 2023, Gmina Miejska Kraków otrzymywała dotacje celowe z budżetu państwa, przeznaczone na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W drodze otwartego konkursu ofert Gmina, zleciła Krajowemu Towarzystwu A. w K., realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, polegającego na prowadzeniu w lokalu na terenie dzielnicy V Środowiskowego Domu Samopomocy typu B (dalej zwanego domem), przeznaczonego dla 22 osób z zaburzeniami psychicznymi, zamieszkałych na terenie gminy Kraków. Gmina przekazała łącznie podmiotowi, dotację celową w grudniu w kwocie 38 555 złotych, w 2022 roku w wysokości 668 706,36 złotych a w 2023 roku w wysokości 763 110,64 złotych, na podstawie umowy nr [...]. Ostatecznie strony porozumieniem z dnia 2 stycznia 2024 roku rozwiązały powołaną umowę. Następnie zespół kontrolny Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, w dniu 9 października 2023 roku, przeprowadził kontrolę doraźną w Środowiskowym Domu Samopomocy. Przebieg i zakres kontroli obejmował realizację zaleceń pokontrolnych nr 1 i 2, określonych pismem, znak: [...] z dnia 14 listopada 2022 roku. Dotyczył kwoty przeznaczonej na wynagrodzenie osoby kierującej domem, wydanej na jej wynagrodzenie w okresie od dnia 1 kwietnia 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. a nie mającej odpowiednich kwalifikacji do prowadzenia takiej placówki. Ustalono, że zalecenia pokontrolne nie zostały zrealizowane, dlatego zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych, uznano kwotę przeznaczoną na to wynagrodzenie za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i nakazano jej zwrot. Mając powyższe na względzie Prezydent Miasta Krakowa przekazał w dniu 28 grudnia 2023 roku, na rachunek bankowy Małopolskiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Krakowie, dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem przez kontrolowany podmiot w wysokości 129 142,92 złotych. Fakt ten jest podstawą do żądania przez Gminę, od Towarzystwa przedmiotowych środków. W dniu 3 kwietnia 2025 roku Prezydent Miasta Krakowa, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu dotacji do budżetu Gminy w związku z realizacją przez towarzystwo zadania publicznego. Od powołanej decyzji, strona skarżąca wniosła odwołanie, zaskarżonej decyzji zarzucając: a/ naruszenie przepisów postępowania: naruszenie art. 7 § k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy prawidłowa analiza stanu prawnego powinna prowadzić do wniosku, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, w szczególności odnoszące się do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia i użytego przez prawodawcę pojęcia kierunku, mającego zastosowanie przy świadczeniu usług w środowiskowym domu samopomocy a organ powinien te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony, naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., poprzez zaistnienie w postępowaniu kontrolnym i pierwszoinstancyjnym daleko idących zaniechań w zakresie działania organów administracji w poszanowaniu podstawowych wymogów wynikających z zasady zaufania, polegających na przerzucaniu na skarżącego negatywnych skutków działania organów kontrolnych, podczas gdy skarżący działał w ramach rękojmi prawidłowości swojego postępowania płynącej z wyników poprzedniej kontroli, które to kontrole nie wykazały żadnych uchybień w zakresie wykształcenia, którym legitymuje się i A. M., mimo, że okoliczność ta była przedmiotem kontroli, co wynika z protokołu a organy mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w konsekwencji czego, jeżeli dotychczasowa praktyka okazał się wadliwa, to ujemnie dla strony następstwa, wynikłe z dostosowania się do wcześniejszych działań organu nie powinny obciążać strony, naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia prawnego stanowiska organu, powołanie się jedynie na stanowisko prawne wyrażone wydaną w dniu 21 lutego 2025 roku, przez SKO w Krakowie decyzję w tożsamej sprawie skarżącego, podczas gdy uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Brak samodzielnej analizy prawnej i oparcie się wyłącznie na rozstrzygnięciu innego organu w podobnej sprawie, stanowi naruszenie zasady samodzielności organu, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, polegające na nie zawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu a w konsekwencji na uniemożliwieniu skarżącemu końcowego zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i pozbawieniu skarżącego prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, podczas gdy takie działania stanowią rażące uchybienie proceduralne, które narusza fundamentalną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i miało istotny wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, a to na wynagrodzenie wobec kierownika środowiskowego domu samopomocy, która to kierownik w ocenie organu nie legitymuje się dyplomem ukończenia studiów wyższych, który spełniałby wymagania wynikające z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie środowiskowych domów samopomocy, podczas gdy kierownik legitymuje się wykształceniem wyższym na kierunku finanse i rachunkowość, to jest na kierunku mającym zastosowanie do świadczenia usług w domu, zarówno użytecznym przy świadczeniu usług w ogólnym rozumieniu tj. mającym zastosowanie przy organizowaniu tych usług, w szczególności w zakresie sprawnego zarządzania środkami finansowymi jak i mającym bezpośrednie zastosowanie przy świadczeniu usług w domu w postaci treningu ekonomicznego, art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia MPiPS z dnia 9 grudnia 2010 roku, w sprawie środowiskowych domów samopomocy, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawująca funkcję kierownika środowiskowego domu samopomocy, nie legitymuje się dyplomem studiów wyższych, który spełniałby wymagania wynikające z treści powołanego paragrafu, bowiem studia na kierunku finanse i rachunkowość, nie znajdują zastosowania przy świadczeniu usług w domu, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że od kierownika domu wymagane jest posiadanie wykształcenia wyższego, na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu, ale już nie koniecznie odpowiadającym rodzajowi i zakresowi usług w domu, a zatem koniecznym jest, by kierownik domu legitymował się wykształceniem wyższym użytecznym przy świadczeniu usług w ogólnym rozumieniu, w konsekwencji czego kierunkami mającymi zastosowanie przy świadczeniu usług w domu są te kierunki, które odpowiadają rodzajów usług świadczonych w domu, ale również te mające zastosowanie przy organizowaniu tych usług, w tym również studia zdatne do sprawnego zarządzania środkami finansowymi, którymi dom dysponuje, tj. m.in. kierunku finanse i rachunkowość, art. 122 ust. 1 u.p.s w zw. z § 9 ust. 9 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawująca funkcję kierownika środowiskowego domu samopomocy, nie legitymuje się dyplomem studiów wyższych, który spełniałby wymagania wynikające z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia bowiem pomimo, że studia na kierunku finanse i rachunkowość znajdują zastosowanie przy świadczeniu usług w domu w postaci treningu ekonomicznego, to nie są konieczne do świadczenia tych usług, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że § 9 rozporządzenia nie przewiduje przesłanki konieczności, a zatem to czy ukończenie danych studiów jest konieczne dla świadczenia usług w domu jest okolicznością irrelewantną prawnie, - naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że przy wykładni powołanego wyżej § 9 ust. 9 rozporządzenia, należy uwzględnić § 10 rozporządzenia w szczególności ustępy l i 2 bowiem wskazuje na to m. in. treść § 1 pkt. 7 i § 11 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy § 9 nie odsyła w swej treści do § 10, przepisy te posługują się odmienna siatką pojęć i co najwyżej należy stosować je równolegle, ale w oderwaniu od siebie, tj. uznać, że wobec kierownika - jako członka zespołu wspierające - aktywizującego - obowiązującym jest wymóg posiadania kwalifikacji zawodowych o których mowa w § 10 rozporządzenia (kwalifikacji zawodowych odpowiadających rodzajowi zakresowi usług świadczonych w domu), a niezależnie od tego wiążącym jest wymóg legitymowania się wykształceniem wyższym, o którym mowa w § 9 rozporządzenia (na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu), przy czym drugie z pojęć ma dalece szersze pole znaczeniowe niż pierwsze z wymienionych. Strona skarżąca, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 60 pkt 1, art. 169 ust. 1, art. 221 i art. 252 ustawy o finansach publicznych i wskazało, że w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, Krajowemu Towarzystwu A. Oddział w K. nr KRS [...], powierzono na podstawie umowy nr [...] z dnia 1 grudnia 2021 roku, realizację zadania publicznego pt. "Prowadzenie w lokalu podmiotu od 1 grudnia 2021 roku do dnia 30 listopada 2024 roku, na terenie dzielnicy V Środowiskowego Domu Samopomocy typu B przeznaczonego dla 22 osób z zaburzeniami psychicznymi, zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej Kraków". Po kontroli przeprowadzonej przez pracowników Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, ustalono nieprawidłowości w zakresie wydatkowania dotacji. Dotyczyły przeznaczenia środków z dotacji na wynagrodzenie Kierownika domu osobie nie posiadającej odpowiednich kwalifikacji do pełnienie tej funkcji. Kolegium wskazało treść art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i podniosło, że w przedmiotowej sprawie zadanie publiczne polegało na prowadzeniu środowiskowego domu samopomocy dla 22 osób z zaburzeniami psychicznymi. W związku z powyższym w ocenie Kolegium najwłaściwiej jest odnieść się do ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 roku o ochronie zdrowia psychicznego, która w art. 5 ust. 1 stanowi, że opieka zdrowotna nad osobami z zaburzeniami psychicznymi jest wykonywana w ramach podstawowej i specjalistycznej opieki zdrowotnej, zwłaszcza psychiatrycznej opieki zdrowotnej - w formie pomocy doraźnej, ambulatoryjnej, dziennej, szpitalnej i środowiskowej oraz w domach pomocy społecznej. Z kolei art. 9 pkt. 2 niniejszej ustawy stanowi, że środowiskowe domy samopomocy stosownie do potrzeb są organizowane, prowadzone i finansowane przez organy do spraw pomocy społecznej na zasadach określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Kolegium zauważyło, że sam podmiot kontrolowany musiał mieć wątpliwości co do uprawnień jakie posiadała Kierownik domu, o czym świadczą wyniki kontroli doraźnej. Ustalono bowiem, że w już dniu 31 stycznia 2022 roku zawarto z Kierownik domu, aneks do umowy o pracę, na podstawie którego zmieniono jej stanowisko pracy bez zmiany zakresu kompetencji. Oczywiście była to zmiana wyłącznie pozorna, ponieważ nadal wykonywała ona wszystkie obowiązki Kierownika domu -(zmiana z Kierownika na zastępcę Kierownika). Co więcej z akt sprawy wynika, że placówka poszukiwała na to stanowisko kandydata do pracy i jak wynika z protokołu kontroli Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, znak: WP.III.431.2.2.2023, placówka umieszczała ogłoszenia o pracę i twierdziła, że żaden kandydat nie złożył aplikacji do pracy. Jednak jak potwierdzili kontrolerzy analizując treść ogłoszeń wynika, że ogłaszano co prawda konkurs na stanowisko kierownicze, określając wymagania formalne dla potencjalnych kandydatów na wyższym poziomie niż wymagają tego przepisy prawa. Wymagając m.in. 2 - letniego doświadczenia w pracy z osobami w spectrum autyzmu, znajomości zagadnień związanym z rozliczaniem funduszy europejskich, itd. Podczas gdy wystarczyło określić wymogi na poziomie wskazanym w rozporządzeniu ministerialnym tj. posiadania wykształcenia na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu (np. nie budzi wątpliwość wykształcenie psychologiczne czy pedagogiczne) oraz co najmniej półroczne doświadczenie w pracy z osobami z zaburzeniami psychicznymi. To w ocenie Kolegium również mogło przyczynić się do trudności w znalezieniu osoby mogącej pracować na tym stanowisku. Kolegium podkreśliło, że sam podmiot skarżący w ofercie złożonej w konkursie, nie wspomniał o treningu z zakresu zarządzania finansami. Dlatego też w oparciu o te argumenty w przekonaniu Kolegium posiadanie przez kierownika domu wykształcenia wyższego na kierunku finanse i rachunkowość, nie mieści się w dyspozycji przepisu § 9 rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który wymaga od osoby pełniącej tę funkcję wykształcenia wyższego na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu. Ponadto za bezzasadne należy uznać zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych a zwłaszcza art. 10 k.p.a., który gwarantuje stronie czynny udział w postępowaniu. W skardze na opisaną wyżej decyzję strona skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 7a § 1 k.p.a. - prawidłowa analiza stanu prawnego powinna prowadzić do wniosku, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, w szczególności odnoszące się do § 9 ust. 1 rozporządzenia i użytego tam przez prawodawcę pojęcia "kierunku mającego zastosowanie przy świadczeniu usług w środowiskowym domu samopomocy", a organ obowiązany jest rozstrzygać te wątpliwości na korzyść strony; b) art. 7a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przy braku rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, polegających na przyjęciu najbardziej niekorzystnej dla strony wykładni § 9 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy organ I instancji miał wątpliwości co do wyżej wymienionej normy, co wprost wynika z treści pisma Prezydenta Miasta Krakowa z 27.12 2022 r. stanowiącego odpowiedź na pismo pokontrolne Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, a w konsekwencji organ obowiązany był rozstrzygać te wątpliwości na korzyść skarżącej; c) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, gdy strona skarżąca działała w ramach rękojmi prawidłowości swojego postępowania płynącej z wyników uprzednio prowadzonych kontroli przez organy administracji, które to kontrole nie wykazały żadnych uchybień w zakresie wykształcenia, którym legitymuje się kierownik ŚDS mimo, że okoliczność ta była przedmiotem kontroli, co wprost wynika z ich protokołu; d) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia stanowiska w zakresie wykładni § 9 rozporządzenia; e) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia prawnego stanowiska organu w zakresie podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia zasady zaufania; g) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem; h) art. 122 ust. 1 u.p.s. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że osoba sprawująca funkcję kierownika ŚDS nie legitymuje się dyplomem studiów wyższych, który spełniałby wymagania wynikające z § 9 ust. 1 rozporządzenia, bowiem studia na kierunku finanse i rachunkowość nie znajdują zastosowania przy świadczeniu usług w domu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów powinna prowadzić do wniosku, że od kierownika domu wymagane jest posiadanie wykształcenia wyższego na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu, ale już niekoniecznie odpowiadającym rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu, a zatem koniecznym jest by kierownik domu legitymował się wykształceniem wyższym użytecznym przy świadczeniu usług w ogólnym rozumieniu, w konsekwencji czego kierunkami mającymi zastosowanie przy świadczeniu usług w domu są te kierunki, które odpowiadają rodzajom usług świadczonych w domu ale również te mające zastosowanie przy organizowaniu tych usług, w tym również studia zdatne do sprawnego zarządzania środkami finansowymi, którymi dom dysponuje, tj. m.in. na kierunku finanse i rachunkowość. i) § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przy interpretacji przepisu należy sięgnąć po przepisy ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Skarga zawierała wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała m.in., że § 9 i 10 rozporządzenia posługują się odmiennymi pojęciami. Pierwszy stanowi o "kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu", drugi natomiast o "specjalistycznych kwalifikacjach zawodowych, które będą odpowiadały rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu". Podkreśliła przy tym, że kierownik ŚDS niewątpliwie posiadała kwalifikacje zawodowe określone w § 10, bowiem legitymowała się przygotowaniem pedagogicznym, co potwierdza dyplom studiów podyplomowych. Żaden przepis nie wymaga, by kierownik miał obowiązek posiadania wykształcenia wyższego na kierunku specjalistycznym odpowiadającym rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu. Zdaniem strony skarżącej, kierunkami mającymi zastosowanie przy świadczeniu usług w domu są te kierunki, które odpowiadają rodzajowi usług świadczonych w domu ale również te mające zastosowanie przy organizowaniu tych usług. Organizowanie usług wymaga natomiast w pierwszym rzędzie sprawnego zarządzania środkami finansowymi, którymi dom dysponuje. Zatem, takim kierunkiem są studia z zakresu finanse i rachunkowość. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sprawa ze skargi Krajowego Towarzystwa A. Oddział w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie zwrotu dotacji za inny okres, była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd w niniejszym składzie popiera i w całości przejmuje za swoje rozważania zawarte w wyroku z dnia 4 listopada 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 698/25. Motywacja obu zaskarżonych decyzji wskazuje, iż powodem uznania udzielonej stronie skarżącej dotacji na wynagrodzenie zatrudnionego kierownika środowiskowego domu samopomocy – za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem było to – że wykształcenie wyższe kierownika tego ośrodka (na kierunku "finanse i rachunkowość", specjalność "finanse przedsiębiorstw") było nieadekwatne z perspektywy spełnienia wymagań określonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. z 2020, poz. 249; dalej "rozporządzenie"). Przepis ten stanowi, że "kierownik domu jest obowiązany posiadać wykształcenie wyższe na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu". Spór zatem, który wystąpił w kontrolowanej sprawie między stroną skarżącą, a organami administracji publicznej dotyczył więc tego, czy wskazane wyżej wykształcenie wyższe kierownika ŚDS naruszało cytowaną regulację § 9 ust. 1 w.w. rozporządzenia, a w następstwie tego, czy powyższa okoliczność mogła stanowić podstawę uznania dotacji wykorzystanej na wynagrodzenie tej osoby za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, co z kolei stanowiło przesłankę nakazania zwrotu tak pobranej dotacji. Według Sądu, ocena legalności zaskarżonych decyzji wymagała uwzględnienia szerszej perspektywy uwarunkowań prawnych tej sprawy, a odnoszonych do zbadania w pierwszej kolejności tego, czy ujęty w przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia wymóg dysponowania przez kierownika ŚDS określonym wykształceniem wyższym pozostawał w zgodzie z regulacjami ustawowymi i nie naruszał delegacji do uregulowania powyższej kwestii w akcie podustawowym. Podkreślić przy tym należy, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego daną sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą - było i jest pozytywnie przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego. Stanowisko TK w tym względzie, najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z 13.01.1998 r. (sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. Nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały NSA z: 30.10.2000 r., OPK 13/00; z 18.12.2000 r., OPK 20-22/00; z 21.02.2000 r., OPS 10/99 i z 22.05.2000 r., OPS 3/00) – dopuszczając możliwość odmowy zastosowania przez Sąd rozpatrujący sprawę przepisu rozporządzenia, jeżeli stwierdzi, że przepis ten jest niezgodny z ustawą. Jak stanowi art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Cytowany przepis określa warunki formalne umożliwiające wydawanie rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem: a) podmiotowym (winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia); b) przedmiotowym (ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania); c) treściowym (musi wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu). Ze względu na hierarchiczną budowę systemu prawa powszechnie obowiązującego należy podkreślić, że treść rozporządzenia nie może naruszać norm Konstytucji RP, ustawy, na podstawie której zostało wydane, a także żadnych innych obowiązujących ustaw, które regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie to w szczególności może polegać na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej (por. np. wyrok NSA z 21.01.2020 r., sygn. akt II OSK 487/18). Trafnie wskazał NSA w wyroku z 4.03.2022 r. (sygn. akt II GSK 38/22), że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. W stanie sprawy dostrzec należy, iż środowiskowy dom samopomocy (tj. podmiot, którego kwalifikacje kierownika zostały zakwestionowane przez orzekające organy administracji) – w rozumieniu art. 51a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - stanowi "ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi". Zauważyć trzeba, że ośrodki wsparcia, stosownie do art. 6 pkt 5 ustawy, są jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Regulację normatywną wymogów stawianych osobom kierującym jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej odnaleźć można w art. 122 ust. 1 ustawy. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Jest to regulacja (wymóg) odnoszony do kierowników wszystkich jednostek pomocy społecznej, w tym, jak wyżej wskazano – również do kierownika środowiskowego domu samopomocy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymogi stawiane osobom kierującym jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej mogą być doprecyzowane przez przepisy szczególne i pozaustawowe (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, komentarz do art. 122). Rzecz jednak w tym, że doprecyzowanie takie, o ile ma miejsce w akcie podustawowym (rozporządzeniu) winno odbyć się w oparciu o reguły przedstawione powyżej. W związku z powyższym, z perspektywy wymogów wskazanych powyżej, analizie należy poddać treść § 9 ust. 1 rozporządzenia, gdzie zawarto sporny w sprawie wymóg dysponowania przez kierownika ŚDS określonym wykształceniem wyższym ("na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu") - w kontekście zakresu delegacji ustawowej do określenia w rozporządzeniu takiego wymogu. Zawarta w art. 51a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej delegacja przewidywała, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy, 2) tryb kierowania i przyjmowania do środowiskowych domów samopomocy, 3) kwalifikacje osób świadczących usługi, 4) standardy usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy, 5) termin dostosowania środowiskowych domów samopomocy do wymaganych standardów - uwzględniając potrzeby i możliwości psychofizyczne osób kierowanych do środowiskowych domów samopomocy, a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych domów. W kontrolowanej sprawie zwrócić należy szczególną uwagę na przywołany wyżej art. 51a ust. 5 pkt 3, który uprawniał właściwego ministra do określenia wyłącznie "kwalifikacji osób świadczących usługi". W uwarunkowaniach sprawy powstaje zatem pytanie, czy wskazany ostatnio przepis (delegacja ustawową) obejmował swoim zakresem także możliwość sformułowania (określenia) w rozporządzeniu wymagań (szczególnych wobec regulacji normatywnej - art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) odnośnie do rodzaju wykształcenia kierownika jednostki pomocy społecznej stanowiącej środowiskowy dom samopomocy. Inaczej mówiąc, zbadaniu podlegało to, czy w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 51a ust. 5 pkt 3 ustawy pozostawało określenie w rozporządzeniu wymogów wykształcenia kierownika ŚDS. W ocenie Sądu, odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna. Po pierwsze, uwzględniając pogląd zawarty w przywołanym już wyroku NSA z 4.03.2022 r. (sygn. akt II GSK 38/22), a akcentujący, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej dostrzec należy, iż cytowany art. 51a ust. 5 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej upoważniał właściwego ministra wyłącznie do określenia "kwalifikacji osób świadczących usługi". Literalne odczytanie tego przepisu nie uprawnia do wniosku, iż ocenianą delegacją ustawową objęte zostało także określenie przez ministra wymogu legitymowania się określonym wykształceniem przez kierownika ŚDS. Art. 51a ust. 5 w ogóle nie przewiduje uregulowania w rozporządzeniu jakichkolwiek kwestii odnoszących się do kierownika środowiskowego domu samopomocy. Sama treść delegacji ustawowej (art. 51a ust. 5 pkt 3) pozostaje przy tym spójna z par. 10 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten bowiem – jak wymaga ustawa – określa właśnie kwalifikacje zawodowe grupy pracowników bezpośrednio zaangażowanych w świadczenie usług na rzecz podopiecznych ośrodka (ŚDS), wskazując, iż będą to kwalifikacje zawodowe: psychologa, pedagoga, pracownika socjalnego, instruktora terapii zajęciowej, asystenta osoby niepełnosprawnej, inne specjalistyczne odpowiadające rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu. Wymogi stawiana właśnie tym osobom uzupełnione zostały w par. 11 rozporządzenia, gdzie przewidziano jeszcze konieczność posiadania stosownego doświadczenia zawodowego w pracy z osobami z zaburzeniami psychicznymi. Treść par. 10 ust. 1 rozporządzenia traktując o "kwalifikacjach zawodowych" wprost wpisuje się więc w tę część delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia, która mówi o określeniu przez ministra "kwalifikacji osób świadczących usługi". Z żadnej natomiast części omawianej delegacji ustawowej nie wynikała kompetencja ministra do określenia w rozporządzeniu jakichkolwiek wymogów względem kierownika domu. Po drugie, nie ma też podstaw, aby kierownika SDS postrzegać jako "osobę mającą świadczyć usługi w domu". Postrzeganie kierownika ŚDS na równi z pracownikami "linowymi" ośrodka (tj. tymi, którzy są bezpośrednio zaangażowani w świadczenie w domu usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi wymagającymi pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym - art. 51a ust. 1) pozostaje w opozycji do roli kierownika placówki, ukierunkowanej zasadniczo na zarządzanie nią. Zauważyć przy tym trzeba, że paragraf 2 pkt 7 rozporządzenia wskazuje skład działającego obligatoryjnie w każdym ŚDS zespołu "wspierająco-aktywizującego". Zespół ten obejmuje: "kierownika domu" oraz odrębną od niego grupę osób - "pracowników świadczących usługi w domu". W związku z powyższym należy podkreślić, że regulacja ta ustanawia wyraźną dystynkcję między kierownikiem ŚDS, a tymi pracownikami tej jednostki, którzy świadczą w niej usługi na rzecz podopiecznych ośrodka. Rozróżnienie to pozwala przyjmować, że kierownik domu (choć jest członkiem zespołu wspierająco-aktywizującego; por. niżej), to jednak, w świetle rozporządzania jest podmiotem wyraźnie odrębnym od pracowników "linowych". Z tego też względu należało uznać, że skoro statusu kierownika ŚDS nie można postrzegać jako tożsamego ze statusem wyraźnie wyodrębnionej grupy innych pracowników domu (świadczących w nim usługi), to nie można też w konsekwencji było przyjmować, że w upoważnieniu ustawowym do określenia kwalifikacji tych ostatnio wskazanych osób (świadczących usługi) zawarte było również i umocowanie do sformułowania wymogu wykształcenia dla podmiotu wyraźnie innego, tj. kierownika tej placówki. Stanowisko to znajduje, w ocenie Sądu potwierdzenie w tej treści przepisu par. 2 pkt 7 rozporządzenia, która wskazuje właśnie na "pracowników świadczących usługi w domu", a która wprost nawiązuje do treści delegacji ustawowej zawartej w art. 51a ust. 5 pkt 3 ustawy. W delegacji tej, jak już wskazano, zawarto upoważnienie dla ministra do określenia kwalifikacji konkretnie określonej grupy podmiotów, tj. właśnie "osób świadczących usługi", a więc pracowników bezpośrednio zaangażowanych w realizację celów tego ośrodka wsparcia. Celami tymi są: usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym (art. 51a ust. 2 ustawy). Ustalenie kwalifikacji, ani tym bardziej rodzaju wykształcenia innych niż wyżej wskazanych osób (np. kierownika SDS), nie zostały objęte delegacją ustawową zawartą w art. 51a ust. 5 pkt 3 ustawy. Po trzecie zauważyć należy, iż żaden przepis rozporządzenia nie stanowi, aby kierownik ŚDS miał obowiązek świadczyć usługi w domu (choć oczywiście możliwość taka nie została wykluczona). W ocenie Sądu, regulacja przewidująca, iż kierownik jest członkiem zespołu wspierająco-aktywizującego ma na celu jedynie to, aby kierownik nie był pomijany w pracach gremium, które decyduje o zasadniczych aspektach funkcjonowania tego ośrodka np. proponowaniu uczestnikowi planu indywidualnego postępowania oraz czasu trwania tego postępowania (par. 7 ust. 6), tudzież omówieniu realizacji indywidualnych planów i osiągnięć w tym względzie (par. 13 ust. 2), jak też wnioskowaniu do jednostki prowadzącej o inne formy wsparcia dla podopiecznego (par. 13 ust. 3). Wszystkie te kwestie są niezwykle istotne z perspektywy zarządzania ośrodkiem i jego zasobami – stąd też bezpośrednią wiedzę w tym względzie winien niewątpliwe dysponować kierownik takiej jednostki. Status kierownika – jako członka zespołu wspierająco-aktywizującego nie oznacza jednakże, iż jest on "osobą świadczącą usługi w domu", skoro – jak już akcentowano, czynności te zastrzeżone zostały dla odrębnej grupy pracowników. Po czwarte, samodzielna regulacja normatywna obejmująca wymogi stawiane osobom kierującym jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej zawarta jest w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Także zatem z punktu widzenia tego przepisu ustawowego brak było podstaw do przyjmowania dopuszczalności określenia przez ministra w akcie podustawowym (w rozporządzeniu) innych (dalej idących względem ustawy) wymogów stawianych kierownikowi ŚDS. Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że § 9 ust. 1 rozporządzenia kreuje dodatkowe – względem art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – wymaganie dysponowania określonym wykształceniem wyższym przez kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (środowiskowy dom samopomocy). Nadto, z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 51a ust. 5 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej uregulowano powyższą przesłankę w akcie podustawowym. Dostrzec zarazem należy, iż wątpliwości co do legalności analizowanej wyżej kwestii zgłoszone zostały także w piśmiennictwie prawniczym – por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, komentarz do art. 51(a), akapit 7. Niemniej jednak, już tylko ubocznie i niezależnie od powyżej zaprezentowanego stanowiska i ocen stwierdzić należy, iż Sąd nie podzielił poglądu orzekających organów administracji publicznej, iż wykształcenie wyższe kierownika ŚDS prowadzonego przez stronę skarżącą (rachunkowość i finanse) nie realizowało przesłanki "zastosowania przy świadczeniu usług w domu". Po pierwsze wskazać należy, iż brak podania w przepisie par. 9 ust. 1 rozporządzenia konkretnego katalogu kierunków studiów jakich minister oczekiwał od kierowników ŚDS – pozwala przyjmować, iż taki zabieg legislacyjny nie był przypadkowy. Wydaje się bowiem, iż celowo ustawodawca precyzyjnie nie zawężając możliwego wykształcenia kierownika takiej placówki, wykształcenie to nakazywał postrzegać szeroko. "Wykształcenie mające zastosowanie przy świadczeniu usług w domu" wskazuje na potrzebę ogólnej przydatności takiego wykształcenia w trakcie usług odbywających się w ŚDS, a z tej perspektywy patrząc nie sposób wykluczyć wykształcenia ekonomicznego (por. niżej). Po drugie, w nawiązaniu do przedstawionego wyżej stanowiska zwrócić należy uwagę na otwarty katalog usług świadczonych podopiecznym w ŚDS (w zakresie różnorodnych treningów samoobsługi i umiejętności społecznych). Przykładowo katalog ten określony został w par. 14 rozporządzenia. Z przepisem tym koreluje § 10 ust. 1 pkt 6, który dopuszcza zatrudnienie w ŚDS innych niż wskazanych w pkt 1-5 tego przepisu osób, które posiadają "inne specjalistyczne kwalifikacje odpowiadające rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu". Otwarty katalog usług świadczonych w ŚDS nie pozwalał więc zawężać oczekiwanego wykształcenia jedynie do tych zawodów, które wskazane zostały wprost w § 10 ust. 1. Nadto, skoro wskazany ostatnio przepis nie określa wykształcenia pracowników (np. asystent osoby niepełnosprawnej, instruktor terapii zajęciowej, czy pracownik socjalny nie muszą mieć wyższego wykształcenia) – lecz jedynie odwołuje się do ich kwalifikacji odniesionych do określonych zawodów, to nie sposób też przyjmować, że zawarte w tym przepisie wymogi posiadania takich kwalifikacji zawodowych - mogą mieć choćby pomocnicze przełożenie do oczekiwań odnoszonych do wykształcenia wyższego kierownika ŚDS. Orzekające organy przyjmowały, że wyższe wykształcenie ekonomiczne jest bezcelowe z perspektywy treningów realizowanych w ŚDS względem uczestników tego ośrodka, albowiem w ramach treningów w obszarze ekonomicznym (por. par. 14 pkt 1 - trening umiejętności praktycznych, trening gospodarowania własnymi środkami finansowymi) wystarczająca jest wiedza podstawowa i powszechna. Stwierdzenie to jest niewątpliwie słuszne, niemniej jednak nie sposób wywodzić negatywnych dla strony skutków prawych w zakresie wykorzystania dotacji (jej zwrotu) wyłącznie z faktu dysponowania szerszym (pełniejszym) wykształceniem kierownika, niż wiedza "powszechna i podstawowa". Dysponowanie szerszym, specjalistycznym wykształceniem wyższym (bezspornie przydatnym w treningach w ŚDS – por. par. 14 pkt 1 rozporządzenia), a więc spełnienie dalej idących wymagań i oczekiwań, nie może być podstawą nieuwzględnienia takiego wykształcenia przy świadczeniu usług. Nie sposób też było nie uznać za słuszne zarzutów skargi, które akcentowały brak rozważania przez organy administracji zastosowania art. 7a par. 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W sprawie dostrzec należy, iż treść sformułowania zawartego w § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazuje na oczywisty brak precyzji ustawodawcy w zakresie formułowania wymagań wykształcenia kierownika ŚDS. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej. Wynagrodzenie to ustalone zostało na zasadzie § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r., poz. 1964) i wyniosło 5 400 zł. Nadto, Sąd zasądził zwrot uiszczonego wpisu (2000 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie dało 7 417 zł.